陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設探討*

王雁林，姚翔龍，郝俊卿

(1.長安大學 地質工程與測繪工程學院，陜西 西安 710054 2.陜西省國土資源廳，陜西 西安 710082；3.西安財經學院 商學院，陜西 西安 710061)

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陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設探討*

王雁林1，2，姚翔龍1，郝俊卿3

(1.長安大學 地質工程與測繪工程學院，陜西 西安 710054 2.陜西省國土資源廳，陜西 西安 710082；3.西安財經學院 商學院，陜西 西安 710061)

摘要:如何提高以縣為單元的地質災害綜合防治能力是當前地質災害防治工作中迫切需要解決的重大課題，也是實踐中亟待解決的問題。圍繞著國土資源部在全國推進的地質災害防治高標準“十有縣”建設，結合陜西省建設地質災害防治高標準“十有縣”的實踐，形成了對建設地質災害防治高標準“十有縣”的系統認識。指出了縣級地質災害防治面臨的四大突出問題，迫切需要采用綜合防治的手段進行整體推進，而建設地質災害防治高標準“十有縣”就是一種具體的實踐探索。還提出了建設地質災害防治高標準“十有縣”建設應注意的五個關系，并以陜西省為例，初步提出了建設地質災害防治高標準“十有縣”的工作方法。

關鍵詞:地質災害；高標準；“十有縣”；陜西省

國土資源部在全國開展地質災害防治高標準“十有縣”(即有制度、有機構、有經費、有監測、有預警、有避讓、有宣傳、有演練、有評估、有效果)建設[1]，如何結合實際，有針對性地解決地質災害防治工作中的問題，產生最大的地質災害防治效果是各級地質災害防治管理者思考和解決的重大課題。2014年以來，陜西省在創建地質災害防治高標準“十有縣”建設上做了一些探索，特別是形成的《陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設指南》[2]被國土資源部轉發全國學習借鑒。作為一項全國各地都在探索嘗試的工作，從理論上系統認識和探討“十有縣”建設的文獻尚不多見。作者長期以來關注并參與地質災害防治管理規范化、理論化研究[3-5]，圍繞陜西省如何創建地質災害防治高標準“十有縣”這一問題，在工作實踐和調研基礎上，總結了縣級地質災害防治存在的突出問題，系統提出了高標準“十有縣”建設的基本內涵，并在實踐層面歸納了推進地質災害防治高標準“十有縣”建設的方法，可供各級管理部門參考。

1縣級地質災害防治面臨的突出問題

地質災害防治關系到人民群眾生命財產安全，當前面臨著巨大的管理壓力、社會壓力、生態壓力。面對巨大壓力與嚴峻形勢，陜西省以縣為單元的基層地質災害防治工作能力不能滿足社會需求，主要存在著以下幾個突出問題。

(1)地質災害防治的管理基礎薄弱。管理倒金字塔現象突出，越到縣級基層，地質災害防治管理責任越大，但管理基礎卻更加薄弱，突出表現在縣一級地質災害防治制度不完善、防治機構不健全，尤其是地質災害防治經費問題長期得不到有效的解決。陜西省一半以上的縣，每年地質災害防治經費不足50萬元。作為具體承擔防治責任的縣級國土資源部門處于“無經費、無機構、缺制度”的境地。

(2)地質災害隱患點的應急避險自救能力不足。陜西省經過大規模的專業性詳細調查，大量的地質災害隱患點被發現，并落實了防治責任。被發現的隱患點一旦發生群死群傷，則屬于嚴重的責任事故。而確保隱患點群眾及時應急避險不發生人員傷亡是現實中看似最基本也是最高的要求，它涉及到監測、預警、避讓、演練的復雜而細致的多環節工程。陜西省現有地質災害隱患點12 630處，在基層調研中，發現不少地質災害隱患點存在著監測人員不固定、預警手段沒有全覆蓋、避讓路線不科學、演練方案不實用等問題，而應急避險中的任何微小的問題，都可能導致隱患點發生群死群傷。

(3)地質災害移民搬遷和工程治理任務繁重。搬遷和治理是從根本上消除地質災害隱患的手段。移民搬遷和工程治理都需要大量的資金投入，現階段只能有重點對危重隱患點做到治理或應急治理，對部分小散隱患點進行移民搬遷。陜西省作為地質災害大省，同時也是資金投入有限的省份，如何以縣為單元，統籌應用好各種資金，科學選好項目、發揮工程治理作用或移民搬遷的綜合治理效果，在實踐中也面臨著不少問題。

(4)人為活動引發地質災害呈現上升趨勢。隨著經濟社會發展，大量工程建設活動(如高速公路、鐵路、水庫、旅游景區建設等)引發的重大地質災害，農村居民建房引發的小型地質災害時有發生，這些人為活動逐步成為地質災害的主要誘因。近年來，陜西省發生的地質災害災情中，一半以上都和人為工程活動有直接或間接關系。

由此可見，縣級地質災害防治工作不是單一的防或治，而是面臨著防、避、治等多種問題交織，因此需要采取綜合防治的思路和措施[5]，來推進地質災害防治工作。

2地質災害防治高標準“十有縣”的內涵討論

地質災害防治高標準“十有縣”建設提出后，陜西省各級管理者中產生了不同反響，有的認為高標準“十有縣”是一句口號，在實踐中難以推動；有的則認為，高標準“十有縣”的“十個有”，條件早已具備，很快就能全部實現。對這兩種認識，筆者認為都存在著一定的盲目性，對地質災害防治高標準“十有縣”建設，既不能盲目樂觀，也不能悲觀，而是要看到高標準“十有縣”建設能否取得成效，關鍵在于是否緊緊聚焦地質災害防治工作中存在的突出問題，是否努力推動這些問題的解決。

地質災害防治高標準“十有縣”的提出，有著豐富的內涵，實質上是地質災害防治綜合手段的應用，通過多種手段、多種措施規范強化地質災害防治工作[6-8]。在認識這一內涵中，應把握一個基點和五個關系。

一個基點：緊緊立足和圍繞“縣”這一層級。縣級地質災害防治工作在整個國家和省級地質災害防治體系中起著基礎性作用。因此，地質災害防治必須立足在縣級防治這一層級，全面提高縣級地質災害防治的水平和能力。

五個關系如下所示：

(1)系統認識地質災害“防與治”的關系。地質災害防治的手段，主要就是預防、避讓和治理這三大手段。這三大手段中，長遠看搬遷和治理能從根本上解決問題，但受制于資金、空間和時間等方面。眼前或者相當長的一段時間內主要依賴預防手段，而這也是現實中最緊迫、最薄弱的環節。因此地質災害防治高標準“十有縣”，目標是提升基層地質災害防治能力，具體措施上是圍繞地質災害防治的三大手段展開，但重點聚焦在“以防為主”。

(2)系統認識“十有”之間的關系。高標準“十有”縣中的“十有”之間不是平行關系，也不是孤立關系，而是協同共生關系和因果關系。前九個“有”是措施，最后一個“有”(即有效果)是結果(這個結果體現在防、搬、治三個方面)。而在前九個“有”中，有制度、有機構、有經費圍繞著問題中的縣級管理基礎薄弱問題；有監測、有預警、有宣傳、有避讓、有演練圍繞著問題中的隱患點防治能力薄弱問題；有評估圍繞著問題中的人為活動引發上升問題。移民搬遷和工程治理是在有經費保障下長遠實施的措施。有了前九個“有”的措施，才能為最后一個“有”(有效果)打下基礎(圖1)。

圖1　地質災害防治高標準“十有縣”建設“十有”關系圖

(3)系統認識“高、標準”之間的關系。首先對“十有”確定標準。國土資源部公布的“十有”標準主要使用了定性指標，這是充分考慮到我國地域遼闊，地質環境條件差異大，經濟社會發展水平差異也大的結果。陜西省推進“十有縣”建設，在具體實施中就不宜再定性過多，因此要細化“十有縣”建設的基本要求。陜西省在制定具體標準方面，在“十有縣”的每個“有”中，都確定了基礎指標和附加指標相結合的模式。所謂基礎指標，是共性指標，該項指標達不到，則整個“十有縣”不達標；如在“有經費”中明確規定了高標準“十有縣”的縣級防治經費不低于50萬元，在“有機構”中明確規定了縣級地質環境股或監測站的人數。所謂附加指標，是指在“每個有”的基礎指標上又設定了一些指標(3～5項)，各縣在“十有縣”建設中，針對本地區災種、災情、災點，開展針對性的防治工作，附加分的總分值要達到一定分值。只有基礎標準全部達標和附加標準達到一定分值，“十有縣”才能達標，這樣的標準設置有效處理了既要統一規范也要有各自特色的“標準”設置要求。其次認識“高”，這里的高有兩層含義，①是指在過去開展的群測群防“十有縣”基礎上的深化。2009年在全國開展的群測群防“十有縣”是著眼于解決當時最緊迫的隱患點群防規范化問題，隨著四年多的推進，全國性的群測群防體系建設初步建立；這次的高標準“十有縣”，既是對群測群防“十有縣”建設的深化，同時還著眼于建立整個地質災害防治體系；②是在具體確定標準時，要適當將標準提高。一些過去沒有的標準，在“十有”中增加了，在高標準“十有縣”中，增加了“有效果”，即要求所有的“有”必須落實到效果上；一些過去有的標準，在這次中提高了。群測群防“十有縣”中提出的“有組織”，在高標準“十有縣”中已經上升為“有機構”，標準更加明確，要求更高。

(4)系統認識硬件建設與軟件建設的關系。“十有縣”建設是硬軟環境的結合。在“十有縣”建設中，既注重硬件(包括要求配備相應的值守設備、應急裝備、監測設備等)，也注重制度、機構、培訓、演練等非工程措施建設。把對“人”的培養、宣傳、教育活動始終貫穿“十有縣”建設的始終。

(5)系統認識“十有縣”內、外因動力的關系。“十有縣”建設的根本目的是提高基層的地質災害防治能力。因此，“十有縣”建設的主體是縣級政府以及國土資源管理部門。只有基層政府充分認識到實現“十有縣”建設是解決自身地質災害問題的政策機遇，是工作抓手，才能扭轉縣區政府思想上的“讓我達標”的被動思想認識，從根本上為長期做好地質災害防治工作奠定堅實的思想基礎。外部條件如政策獎勵、督促指導，都是著眼于培養縣級政府以及國土資源管理部門的內生動力，為長遠發展打好基礎。

3陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設的方法

在對高標準“十有縣”建設深入認識的過程中，通過調研分析，總結了陜西省推進地質災害防治高標準“十有縣”建設的主要方法(圖2)。

圖2　陜西省建設地質災害防治高標準“十有縣”建設流程圖

(1)明確目標原則，形成技術方案。陜西省圍繞著“如何理解國土資源部開展地質災害防治高標準“十有縣”工作的深刻意義，如何理解高標準，如何取得成效”等問題，不斷深入研討，明確了“十有縣”建設的總目標是圍繞著提升縣級地質災害防治綜合能力并在建設中確定了“責任、特色、效果”原則，形成了實施高標準“十有縣”的具體方案。

(2)建設試點，以點帶面。陜西省按照“抓試點、先示范”的思路，確定高標準“十有縣”省級試點縣，專門制定《陜西省地質災害防治高標準“十有縣”試點縣建設方案》[9]，并從行政和技術兩方面指導推進該項工作，達到以點帶面的效果。

(3)逐級試點，科學推進。陜西省在確定省級試點縣并下發試點縣建設方案后，隨后在市級層面參照試點縣建設方案，確定各市的試點縣。各市級試點縣按照省級試點縣要求，有序推進“十有縣”試點建設工作，輻射到全省。

(4)實地調研，以培促建。陜西省對省、市兩級確定的“十有縣”試點縣，逐縣進行調研指導。通過看現場、查資料，面對面地指導試點縣的建設工作。在逐縣指導基礎上，針對各試點縣存在問題，組織召開試點縣交流暨培訓會，提高對“十有縣”建設的理解和認識。

(5)多方宣傳，政策傾斜。陜西省通過媒體、簡報、消息等及時將“十有縣”建設情況對上、對外公布，贏得各方支持。同時在地質災害防治專項資金中，專門設立了地質災害應急演練補助資金、地質災害成功預報獎勵資金、地質災害防治宣傳培訓補助資金、“十有縣”達標專項獎勵資金，并在項目申報方面給予傾斜，調動市縣的積極性。

(6)嚴格審核驗收，確保標準質量。陜西省在推進“十有縣”的建設中，將地質災害防治高標準“十有縣”建設作為省政府年度地質災害防治方案的重要內容，納入對各市、縣政府的考核。在具體驗收中，先完成對省級試點縣的驗收工作，并總結驗收經驗，形成驗收標準。在此基礎上，結合實際，形成全省驗收標準。在具體每個縣的驗收中，采取縣級自評、市級初驗、省級驗收的方式，逐個縣驗收。驗收采用量化打分方式，確保驗收質量達標。

2014年以來，陜西地質災害防治高標準“十有縣”建設成效取得了較大成效，發布了《陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設指南》，一些長期制約陜西省縣級地質災害防治工作的機構、經費等瓶頸問題得到改善或逐步解決。陜西省2014年創建的11個高標準“十有縣”，縣級地質災害防治經費全部超過50萬元，地質災害隱患點的演練數量占到該縣隱患點數量的三分之一以上，地質災害隱患點的防災減災基礎得到加強，圍繞地質災害隱患點的監測、預警、避讓、演練、宣傳等工作進一步細化。人為活動引發地質災害的預防管理進一步強化。通過建設項目的預先評估、農村居民建房選址的地質災害危險性評估或鑒定，避免了大量工程或農村房屋受到地質災害威脅。一批重大地質災害治理工程竣工、以陜南避災移民搬遷為代表的隱患點移民搬遷有效地減少了受地質災害威脅的群眾。縣級地質災害防治能力大大加強，“十有縣”建設的效果逐步凸現。

地質災害防治高標準“十有縣”建設是一項還在實踐的工作，陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設還存在著認識有待深化，具體建設指標進一步定量和評估等問題，需要在今后實踐中完善和提高。

致謝:感謝陜西省國土資源廳李強副廳長、寧奎斌高工，陜西省地質調查院康金栓高工、滕宏泉高工，長安大學趙法鎖教授，商洛市國土資源局趙秋俊高工、鎮安縣國土資源局吳偉副局長對工作的指導。

參考文獻：

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[9]陜西省國土資源廳.陜西省地質災害防治高標準“十有縣”試點縣建設方案[R].西安：陜西省國土資源廳，2014.

Creating High-Standard Ten-Have Counties of Geological Hazard Prevention in Shaanxi Province

Wang Yanlin1, 2, Yao Xianglong1and Hao Junqing3

(1.CollegeofGeologyEngineeringandGeomatic,Chang’anUniversity,Xi’an710054,China;2.GeologicalEnvironmentBranch,ShaanxiBureauofLandandResources,Xi’an710082,China;3.SchoolofBusiness,Xi’anFinancialandEconomicUniversity,Xi’an710061,China)

Abstract:It is important to promote and improve geological hazard prevention and control management based on counties. Around the high-standard Ten-Have Counties construction promoted by the Ministry of Land and Resources, and according to the related practice in Shaanxi province, systematic understanding of the high-standard Ten-Have Counties of geological hazard prevention is formed. Four major problems in the prevention and control of geological hazards in counties are pointed out, and it is urgent to adopt comprehensive prevention and control measures, and the high-standard Ten-Have Counties is a practical exploration. Five relations of the construction of high-standard Ten-Have Counties of geological hazard are put forward, and the method of the building and control is formed in Shaanxi province.

Key words:geological hazard; high-standard; Ten-Have Counties; Shaanxi province

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2016.02.024

中圖分類號：X43；P642.2

文獻標志碼：A

文章編號：1000-811X(2016)02-0119-04

作者簡介：王雁林(1975-)，男，山西運城人，博士(后)，從事地質環境保護管理和科研工作. E-mail:wangyanlin236@163.com

基金項目：陜西省財政廳(陜財辦建[2014]313號)；國家自然科學基金(41272247)

*收稿日期：2015-10-08修回日期：2015-11-17

王雁林，姚翔龍，郝俊卿. 陜西省地質災害防治高標準“十有縣”建設探討[J].災害學, 2016,31(2):119-122.[ Wang Yanlin，Yao Xianglong, Hao Junqing. Creating High-Standard Ten-Have Counties of Geological Hazard Prevention in Shaanxi Province[J].Journal of Catastrophology, 2016,31(2)：119-122.]