專家解析兩會“三農”熱點問題

王名揚

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專家解析兩會“三農”熱點問題

王名揚

今年“兩會”期間，“三農”專家陳錫文和杜鷹對糧價、土地改革、新型城鎮化等熱點問題進行的深入解析，堪稱一大亮點。

前者的身份是全國政協常委、中央農村工作領導小組副組長，后者的身份則是全國政協民族和宗教委員會副主任、國家發改委原副主任。

除了“三農”專家，他們還有一個共同的稱號——“中國農村改革之父”杜潤生的“門生”。

關鍵詞·糧食結構政府工作報告中寫玉米占了三行 ·現代農業農業的轉型發展需要一些新判斷 ·城鎮化農民工市民化怎么看怎么辦 ·土地改革 ·“空心化”農村到底空不空現象存在別夸大

對于不了解杜鷹的人來說，很難將他的全國政協民族和宗教委員會副主任的身份與農業問題聯系起來。對于大多數人而言，更難注意到在今年的政府報告中，會有專門的“區域”在談論再普通不過的一種農作物——玉米。

長期從事農村改革和發展的政策理論研究、參與政策制定的杜鷹，一開始就注意到了政府工作報告中光是談玉米就用了三行字。在最近三年的政府工作報告中，僅2014年曾提及玉米兩字，為何今年玉米突然得到如此高度的重視？

“要引導農民適應市場需求調整種養結構，適當調減玉米種植面積。按照‘市場定價、價補分離’原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，保障農民合理收益?！痹?.9萬余字的政府工作報告中，罕見地用61個字專門提及了玉米問題。

杜鷹的解讀是，農產品價格銜接機制改革是當前整個農業領域的核心問題，而當前矛盾最突出的就是玉米。相比此前的大豆、棉花目標價格改革，意義不可同日而語。

據杜鷹介紹，2007年中國開始實行玉米、大豆、棉花的臨時收儲，即在收購時才公布價格，屬于政策性收購。為了彌補農民種糧成本、調動農民種糧積極性，政府每年都要提高臨儲價格。

所有的這些增產的糧食，統統進了國家的糧庫。國內玉米連年增產，由于政策性收儲進來的玉米，出庫時為防止虧損，所以采取拍賣的方式。

國內玉米價格在不斷往上提的同時，也是國際糧價不斷走低的周期。杜鷹舉例說，2014年，進口玉米完稅后每噸1520元，而國產玉米每噸2200元。沒有價格優勢，東北多地玉米出庫流拍。

“目前庫存的玉米，比全國一年消費量還要多，而消化庫存渠道并不暢通?！倍批椪f，他曾經去一個加工企業調研，去年上半年該企業每加工一噸玉米淀粉，虧損500元，而積壓在糧庫內的玉米，每噸每年僅保管費就要250元。

杜鷹說，早在2013年，國務院就開始了部署，當時他還在國家發改委任職，負責研究農產品價格的行政體制。

“只要這個改革完成了，就可提供借鑒了。”杜鷹進一步解釋說，玉米的改革方向基本上是，價格要由市場來決定，價格不再承擔補貼農民的功能，農民的合理收益由政府實行價外補貼。今年的玉米定價既要與市場銜接，使現在的巨額庫存能卸掉包袱，又要保護農民利益。

搞了20多年農業工作的杜鷹覺得，在過去的一段時間里，農民被城鄉剪刀差“剪”得只剩下作貢獻。改革開放以后，情況有所變化，但到目前為止，福利差還是存在，否則就不存在進城農民難以市民化的問題。

總結中國農村30多年變革，杜鷹說，中國農業如今走到一個新的階段。加快發展現代農業，糧食問題、集體產權制度改革等需要新的判斷。

“這十二年，沒有費太大的勁，居然能十二連增?！倍批椪f，過去30年很了不起，不僅解決了人民吃飽肚子的問題，甚至一定程度上，實現農產品供給的多樣化。

同時他也看到，隨著城鎮化的推進，已經把一部分的農民剝離出來了，現在的問題是怎么使中國農業實現現代化。杜鷹說，現代化是競爭力和效率的問題。中國農業雖然過去30年成就巨大，但延續的是效率不高、粗放、規模小、對環境不友好的增長模式。“這與當下發展的理念，還有很多矛盾?！?/p>

杜鷹預計，未來農業的發展目標會比過去多元化?！斑^去追求產量，以后不僅要講產量，也要講效率”，因為沒有效率就沒有收入，也沒有競爭力，將來還要講環保、講綠色發展、講食品安全。他認為，農業轉型發展有一系列問題需要思考。

作為農業專家，杜鷹更多從經濟視角看農村。他提到了自己的一次調研：“我前年去張家口壩上的一個村民小組調研，村子比較窮，16戶只剩兩戶在家，其他的村民都外出打工，家里有的院子都沒鎖，就窗戶上摞幾塊磚頭，確實一片頹敗。”杜鷹說，在大變革時期，農村的傳統治理結構確實會受一些影響和沖擊。不過，他當時第一個想到的是，這些農民的宅基地怎么處理？能不能變成生產資本。

農民收入也是杜鷹關注的議題之一。在農村集體產權的改革及農民工市民化方面，他指出，集體不是企業，集體是封閉的，不允許外面的人進來?！白罱浀湟饬x上的集體產權制度改革，就是折股量化。但折到了你頭上的這份股能不能轉讓？不能轉讓，就沒什么意義；要是轉讓給外村，我們就不成其為一個集體了?！?/p>

“你們對集體產權制度改革不能期望很高，以為它可以股份化、可以轉讓?！倍批椞嵝颜f，農村集體產權改革問題，他同陳錫文有一樣的顧慮。

在今年的政府工作報告中，提到深入推進新型城鎮化這一議題時，加快農業轉移人口市民化在“三項工作”中首當其沖。在杜鷹看來，農民工進城的問題不能簡單等同于進城買房，這里面涉及就業、子女入學等多個問題。陳錫文的觀點是，城鎮化有很多問題需要隨著實踐不斷去總結和完善。當下加快推進城鎮化，要加快消除居住證和戶籍間的基本公共服務差別。

“兩種戶籍的兩邊有個福利差”

城鎮化的首要任務是農民工市民化，但目前農民工要在城市扎根還是挺難的。

杜鷹表示，很多人將這個原因歸結為戶籍制度，實際上沒那么簡單。中國是世界少有的城鄉隔離制度，兩種戶籍的兩邊有個福利差，否則就不存在進城農民難以市民化的問題。

杜鷹說，他記得曾經有個統計，說城鄉間有16類福利差。從經濟學角度，福利差可以貨幣化，比如倒賣戶口指標，一個戶口的價格實際是城鄉福利差，而且可能還不止?，F在所謂戶籍制度改革，就是取消兩種戶籍類別，統一按常住人口登記，但實際福利差仍然存在。只有城鄉兩邊戶籍的含金量一致了，戶籍制度改革才算到位。否則，改革就是假的。

“戶籍制度只是一個符號，它背后代表兩種不同的福利體系。城鄉之間，就像隔著一個大壩，兩邊水位不一樣。真正的改革是縮小城鄉兩邊的福利差，只有當水位差不斷變小的時候，戶籍改革才算成功?！倍批椪f，“戶籍制度是不能被取消的，戶籍制度只能是消亡?！?/p>

陳錫文表示：城鎮化有很多問題需要隨著實踐不斷去總結和完善。當下加快推進城鎮化，要加快消除居住證和戶籍間的基本公共服務差別。

說到常住人口，陳錫文認為有個很重要的問題實際上一直被忽視——就是那些因子女上學而進城的人，其實他們是非常弱勢的，孩子、母親、祖母這些人，城市到底怎么對待他們？我覺得目前政策考慮得還不太多。

“農民工進城必須解決四件事”

現在多地鼓勵農民工進城買房，政府為他們提供購房補貼，這種現象該怎么看呢？

杜鷹表示：不能單線思維，把問題簡單化。房子買了，無法就業怎么辦？農民工子女不能入學怎么辦？政府還接著補貼嗎？所以要先消除城鄉福利差。

有聲音認為，化解房地產庫存，首先要加快農民工市民化的進度。

對于農民工市民化的問題，陳錫文提出質疑：“房子城里人都買不起，讓農民買？我認為讓農民工進城，四件事必須解決：第一是提供就業，要看一個城市的產業發展；第二是住房，農民工不一定買，可以租房；第三是提供社會保障；第四，他們的子女能夠同等條件上學。”

“現在很多觀點邏輯上有問題，中國人的財富觀念也有限制，農民進城為什么一定要買房？

他們可以先租房，政府如果把去庫存房轉化為公租房，是否也可以？”

農民工進城的成本誰來承擔也是一個不得不面對的問題。

杜鷹的觀點是，各方都承擔一點：進城農民工自己通過宅基地的有償退出、土地承包地流轉可以籌得一筆費用；企業要承擔一點，我之前在重慶調研，農民工進城以后，社保是他們很大的一筆開支，正常情況企業要承擔80%；城市的管理者也要承擔一部分，讓城市公共服務體系對農民工全覆蓋，這樣他們就可以扎根了。

城鄉一體化進度的“關鍵指標”

對于農民工市民化目前的進展情況，杜鷹表示：目前看，農民工市民化進度緩慢，自提出新型城鎮化，最近三年的戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的差距基本沒有縮減。城鄉一體化的進度，關鍵要看這個差值的縮減速度。如果過于緩慢，進城農民工無法避免繼續當“候鳥”。如果轉讓了宅基地，城市又無法進入，他們怎么辦？

陳錫文表示：國外很少用城鎮化率這個概念，更多是用兩個指標，一是人口集聚程度，二是基本公共服務。我們的城鎮化到底指的是什么，有些問題還需要好好研究，否則付出的代價會很大。

比如，“城鎮化率”這個概念可能就把很多人搞糊涂了?！笆濉币巹澲?，城鎮常住人口和戶籍人口占比差15%，但如果居住證制度同戶籍制度的含金量沒有區別，那這個15%差在哪里是個問題。

改革的復雜之處是個難解開的扣

會場內外，陳錫文被追問最多的便是土地改革試點進展情況。此前有聲音質疑目前改革偏保守，而在陳錫文看來，目前“之所以謹慎，不是膽小，也不是看不清楚，中國的土地改革到現今階段，該要做大的判斷”。

陳錫文說，復雜的農村土地改革中，關鍵問題在于集體經濟走向。目前土地承包經營權抵押和農村房屋財產權抵押已經獲準在部分縣地試點，全國人大常委會授權部分地區進行3年試點，最晚到2018年，要對試點結果進行評估，以確定是否要修改現行法律或者退回到原來框架內。

“最復雜的問題是集體經濟走向。”陳錫文說，土地從概念上是屬于農民的，但農民又分屬不同的集體。集體是以地域為單位的排他性經濟組織，不涉及分割。所以由此衍生出一系列問題。比如政策允許試點區農民抵押房屋，農民獲取貸款后如果還不上，房屋將如何處理？商業銀行因無法處置抵押房屋而顧慮重重。

“改革的復雜之處在于涉及財產關系。”陳錫文說。他將之形容為一個很難解開的扣。因為如果不能轉讓給集體以外的人，轉讓就沒意義。“如果松開這個扣，集體經濟分崩離析；如果堅守集體性質，不許這樣或那樣，農民財產權利怎么變現？”

“中國的土地改革到現今階段，該要做大的判斷了：農村往哪邊走？未來集體組織還要不要？其實每項具體的改革后面都涉及很大的背景，能看出最基本的發展思路。有人說，往前一點點有什么事？但千里之堤潰于蟻穴。一個洞打下去，稀里嘩啦就收不住了。所以很多問題，不是眼前的這點兒事?！?/p>

陳錫文說，既想促進經濟發展、讓農民富裕，又不想破壞基本經濟制度，所以就顯得非常謹慎?！斑@樣也好，謹慎過程中或許有新事物、新情況冒出來，把之前看似很難的問題給化解了?！?/p>

談及如何讓征地補償更加合理的問題，陳錫文坦言，現在很多人對征地有意見，但買賣土地肯定要做評估?！罢鞯匮a償標準這些年從16倍、30倍過渡到不設上限的設計思路。不過，媒體報道方式有時出現偏差，容易讓農民產生更強烈的對比。”

“我去臺灣考察，當地征地時政府先算賬，農民可得到整體不低于40%的置換土地或者錢款是法定的，所以他們的預期是清楚的。”陳錫文認為，在這方面我們仍然有較大差距?！坝袝r地方領導干部一著急，開個市長辦公會、開個常委會，就定了整個城市要向哪兒擴多少平方公里。”

今年年初，社會學教授黃燈所寫的《一個農村兒媳眼中的鄉村圖景》在網上廣泛流傳，文中描述了農民生活境遇堪憂。各種春節返鄉手記中，對鄉村描寫也是一片凋敝，引發很多共鳴。

對于農村“空心化”的問題，陳錫文認為這種現象確實存在，但也不要去夸大。按照他的判斷，真正不在家的農民，只占全國農民總數的十分之一。

“農業的生產時間和勞動時間不一致，什么時間去看村子空不空、空到什么程度很關鍵?！标愬a文說，農民種地可能只需要兩個月，其他農閑時間就出去打工。非農忙時間去看，村子里可能確實沒青壯年?！叭绻堰@些要素都混淆了，就會覺得‘空心化’很嚴重?！?/p>

對于農村“空心化”的現象，陳錫文介紹說，全國農業戶籍人口9億多，至去年年底，還在農村居住的超過6億。

陳錫文還算了一個更細的賬：我國現有2.8億農民工，其中將近1.1億在本鄉鎮務工，這部分人基本居住在自己家里；真正外出就業的不到1.7億人，而其中舉家外出的約有3800萬人，也就是1900萬對夫婦。

從另一個角度說，目前整個農村，承包土地的農戶約有2.3億戶，1900萬戶外出，“按我的判斷，真正不在家的農民，只占全國總數的10%?！?/p>

那么如何來正確解讀網上流傳的各類“手記”呢？陳錫文說他看過黃燈的文章，但文中的事例有很大特殊性，主要是因為家庭變故引發了系列變化，“從一般情況看，農村發展就算到不了小康，但基本溫飽沒有問題。”

“對網友寫的，我基本的感受是個別有造假的成分，但相信大多數人的感受是比較真切的。是，農村遠沒有想象得那么好，但也有些農村，比你們想象的要好得多?！标愬a文說，100個人到農村去，95個覺得很正?；蚝芎茫麄儾粫庸P去寫；另5個人感到意外，他們寫了，于是農村在網上就變成這5個人眼中的樣子。

陳錫文的感覺是，網絡時代大家對一個問題的整體判斷，很容易出偏差的。“我估計只有15%至20%的村莊，能讓城里人去了感覺設施等還確實不錯，甚至比城里還舒服；絕大多數50%至60%的村莊，還讓人覺得不如城里方便，但日子人家還在過；只有15%至20%的村莊，確實很貧窮很落后。如果把所有回鄉的人都問一遍，那情況就大不一樣了。”