當前我國牧區城鎮化的路徑探究

包俊杰

摘 要：牧區的城鎮化是我國整體城鎮化中的重要組成部分，然而運用于農村城鎮化的模式、路徑并不一定適合推廣至牧區，因此亟需探索出一條適合牧區城鎮化的道路。多中心治理理論傳入我國以來深受學者們的喜歡，他們嘗試將其運用于多種領域并取得了一定成果。借鑒于此，本文擬從多中心治理理論的視角來分析和探究適合我國牧區城鎮化的道路。

關鍵詞：牧區城鎮化；多中心治理；路徑

一、當前我國牧區城鎮化的現狀

“十八大”后，“城鎮化”似乎成了一股潮流，正在全國如火如荼的進行。“城鎮化”無非就是使農村和牧區的人口逐漸向城鎮轉移，隨之將第二、三產業逐步向城鎮聚集，從而使城鎮數量增多，規模逐漸擴大的過程①。在這樣的新形勢下，西部的一些地區也嘗試進行著牧區城鎮化，然而相比農村城鎮化的進展順利，牧區城鎮化在進行中卻遇到了很多困難。這些困難大致有以下幾點：

（一）傳統思想根深蒂固和牧民對城鎮的恐懼心理

牧區的牧民大都是祖祖輩輩依賴著腳下的草原生活著，他們認為草原是無比神圣的，是對他們最大最好的饋贈。已經習慣了放牛牧馬、閑散自由的生活方式的他們根本沒有想過在車水馬龍、樓林宇群的城鎮怎樣生活。由此，便衍生出濃厚的戀土情結。這種根基深厚的傳統思想影響著廣大牧民們，很大程度上阻礙了牧區城鎮化的進行。

（二）新遷入城鎮的牧民的就業存在困難

目前，不論是原有的城鎮亦或是待擴建、新建的牧區小城鎮，都不能做到及時的解決好這些新遷入牧民的就業，而只要這些人的就業問題得不到很快解決，他們就不會常住在城鎮中，隨時都有可能返回牧區草場、回到之前的放牧生活。政府為了鼓勵牧民進程，在城郊結合部建立了移民區。然而不到一兩年，大多數牧民不是返回了草原就是賣掉或者出租了房子，不得不另謀生路。

（三）牧區地廣人稀，建設新城鎮存在困難

我國牧區主要分布在內蒙古、青海、新疆、西藏、寧夏，以及甘肅和四川西部地區。這些地區大都地廣人稀，城鎮數量本來就比較少，例如內蒙古科爾沁草原地區方圓幾十里就有寥寥幾戶人家。而且除了市（盟）這些地區以外，一些城鎮的規模都不是很大。

（四）新城的建設中，土地指標的缺少增加了困難

在擴建或者新建城鎮的過程中，自然需要大量土地，而這在一些農村地區往往是通過農民遷居新村，騰出宅基地，把它們復耕為農田，然后在適合于擴建、新建城鎮的地區，使同等面積的耕地轉為工業建設用地，或城市建設用地，以滿足建設的需求。這一過程被稱為“置換”②。這種“置換”的方式在牧區卻是不適用的，因為牧場已承包給牧民，草場的使用權在規定的時間內歸牧民。

二、牧區城鎮化的現實意義

牧區城鎮化現如今遇到了以上種種困難，而且有些困難并非短時間就能夠得到解決，那么牧區是否要繼續進行城鎮化？有些人難免對牧區城鎮化存在著質疑：認為牧區城鎮化會嚴重影響我國現存的畜牧業發展；認為牧區城鎮化不僅會破壞牧民的生活方式和民族文化，而且將造成生態惡化和環境污染；認為牧區城鎮化會帶來人口快速聚集和膨脹使城鎮在基礎設施建設和服務等方面面臨著巨大的壓力。

（一）牧區城鎮化是實現牧區現代化的推進器

現如今多數牧區的牧民依然沒有擺脫逐水草而居的季節性游牧生活，仍然處于較為落后的低水平定居和半定居狀態。再加上氣候惡劣、草場沙化嚴重以及自然災害頻發等緣故，牧民的生活水平多數都比較低，這樣便與城鎮存在著一定的距離。牧區現代化實質上是牧區以城鎮化為紐帶，利用現代的工、農業科技技術提高牧區生產力水平，發展牧區的經濟結構，逐步縮小與城鎮的差別，最終實現融合的過程。

（二）牧區城鎮化是實現牧區可持續發展的關鍵因素

有學者提到，牧區的可持續發展必須維系三種可持續：一是草地生態的可持續；二是草地經濟產出能力的可持續；三是整個牧區社會經濟發展的可持續③。城鎮化的過程中必將會產生多種產業相互交匯融合，從而使牧區整體的社會經濟水平提高、使牧民的收入變得多元化。從而提高草原草地的經濟產出能力，進而推動了草地生態的可持續發展。

（三）牧區城鎮化是加強民族關系、推進民族文化發展的重要因素

我國的牧區大都是少數民族人口聚集的地方，中央政府非常重視加強少數民族地區的民族關系。牧區城鎮化使這些民族地區的牧民與城鎮緊密聯系，逐漸融合，逐漸提高了牧民的生活水平，對加強民族關系、加強民族團結起到非常重大的作用。此外，牧民與城鎮的緊密接合，方便了不同文化間的交流，進一步推進民族文化的發展。

三、多中心治理理論的內涵

1995年全球治理委員會對治理作出了界定：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。

治理理論興起的背景下，以奧斯特羅姆夫婦為代表的制度分析學派提出了多中心治理理論。所謂多中心治理，就是把有限的決策權分配給多個中心，每個權力中心都是獨立的，在一定的制度框架下相互合作、相互制約，為集體目標的實現而共同協作。但是沒有任何人和組織能將權威凌駕于法律之上。

所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的既是管理關系又是伙伴關系，各部門之間相互合作以促進社會公共利益的最大化狀態。其本質特征就是政府與公民對公共生活的合作管理，它是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態⑥。“善治”是一種國家與公民之間的良好合作的形態；是一種權力自上而下回歸的狀態；是一種還政于民的過程。不僅是和諧社會的一種體現，更是多中心治理所想達到的目的。

自1995年奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論傳進中國以來，經過近20年學者們的探索和研究，多中心治理理論得到長足的發展，已大致形成了主體框架：

（一）多中心治理的主體是“多元化”的

主體包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實體、非政府組織、企業、私人機構以及公民個人。他們在一定的規則約束下，以多種形式共同行使主體性權力。

（二）多中心、治理的結構是“多維度”的

要求在公共事務領域內國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結成一種相互合作、共同協商的伙伴關系，從而形成上下主體間的互動、同級主體間協商的多維度網絡結構。

（三）多中心治理的方式是“多樣化”的

相較于傳統的單中心治理的權力高度集中、治理方式單一，多中心治理更強調各個“自治”的主體間協商合作并共同競爭，為同一個目標的實現實行多個且不同的措施。

（四）多中心治理的目標是實現公共利益最大化

在國家公共事務、社會公共事務甚至政府部門內部事務的管理上，多元的主體間的協商合作不可否認的是以從各自的權力和利益得到保障為前提，經過不斷的協調磋商最終尋求一種管理方式可以實現公共利益的最大化。

四、按照多中心治理理論發展牧區城鎮化

牧區作為地理區域的重要組成部分，有著特殊的經濟、社會和生態意義，其發展有著特殊性。將多中心治理理論運用于牧區城鎮化需做到以下幾點：

（一）決策主體的多元化

多中心治理強調主體的多元化，打破了單中心制度中最高權威只有一個的權力格局。形成了一個由多中心權力中心共同組成的治理網絡。過去在推行牧區城鎮化的過程中，地方政府作為唯一的權力主體，導致出現了行政效率低、牧民不滿以及成本過高等一系列問題。而多中心治理強調在政府主導的前提下，使市場、社會以及牧民個人都成為決策的主體和獨立的責任體。

（二）公共物品和服務的多方供給

多中心體制是多中心治理理論的重要概念，多中心體制構建了形式上相互獨立的單位，不同單位部門之間存在著職能上的重疊和交叉，這些單位和部門需要同時向某一社會群體提供公共物品和服務。多中心體制并不意味著政府在公共物品供給領域的退出和責任的讓渡，相反，政府作為社會公眾和公共利益的代表，有責任促進公共物品品質的改善和公平分配。在牧區城鎮化過程中，需要擴建舊城或者建立新城。然而在不小的財力投入面前，地方政府往往“心有余力不足”。這就需要中央政府部門的財力支持以及政策援助。

（三）完善的治理機制

多中心制度安排把有限的但獨立的規則制定權、執行權分配給了多個管轄單位。多中心體制中多個治理主體之間也會產生沖突與摩擦，推進牧區城鎮化過程中不可避免地在政府與牧民之間、政府與市場之間會產生種種分歧，然而與單中心體制所強調的不同的是，其沖突和摩擦的解決不是依賴于行政命令，而是依賴于健全的法律和治理機制。保證整個牧區城鎮化進行中各個主體在不越“線”而為的前提下，達到公共利益的最大化的目的，并漸漸形成一種隱性的良性的治理機制。

（四）切實解決牧民的就業和居住問題

正如前面提到的，牧區城鎮化過程中，牧民希望到城里能夠有個穩定的工作和居所，逐漸適應城鎮的生活。對此，需要走“多中心帶動、多節點支撐”的路子。具體來說：首先，地方政府提供相關的配套政策。其次，社會、社區服務部門和就業指導中心可以成立專門針對牧民學習技術和工作就業能力的培訓機構。讓牧民在脫離牧區后，也能學到一門技術與專長致力于城鎮的建設與發展中。

另外，在政府政策的引導下，在相關部門的協助下，鼓勵牧民們自主成立股份有限公司。牧民最熟悉的莫過于畜牧業，相比傳統、單一的畜牧業生產，成立這種公司性質的合作組織無疑將更好地推動現代畜牧業的發展。以綠色、生態、優質、高效、安全為方向，以提高畜產品綜合生產能力為核心，加快推進傳統畜牧業轉型升級，盡快把畜牧業培育成重要支柱產業⑦。使牧民更加熟悉畜牧業的整條產業鏈，與市場緊密聯系并從中獲得比之前更為可觀的收入。

五、結語

在提出國家治理體系現代化和治理能力現代化的形勢下，推進城鎮化的科學、快速、有效運行具有非常重要的現實意義。牧區作為我國的特殊的區域組成部分，有其區別于農村的特性。因此牧區城鎮化有必要引起政府與社會的進一步重視，不能將運用于農村的一套模式、對策強硬地移植于牧區的城鎮化。只要在多中心治理這個理論模式下科學規劃、因地制宜的推行牧區城鎮化，必將使牧區城鎮化穩步快速的前進、有效健康的發展，進而推進我國整體城鎮化的進程。同時，多中心治理理論在牧區城鎮化中的成功運用必將為我們及時更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、提高治理能力，推進我國治理體系和治理能力的現代化提供不竭的動力。（作者單位：武漢理工大學政治與行政學院）

參考文獻：

[1] 賈一帆，中國城鎮化與失地農民生活保障問題淺析[J].農家科技（下旬刊），2012年第10期.

[2] 厲以寧，牧區城鎮化的新思路[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2012年第1期.

[3] 戴正等，西部民族牧區現代化、可持續發展的現實選擇——牧區城鎮化建設[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2006年第6期.

[4] 張孝芳，善治理論與中國地方治理[J].燕山大學學報（哲學社會科學版），2002年第4期.

[5] （美）埃莉諾·奧斯特羅姆，公共事物的治理之道[M].（余遜達、陳旭東譯），上海三聯書店2000版.

[6] 楊穎，論城郊失地農民社區的治理[J].蘇州大學，2012年第6期.

[7] 宋敏，多中心理論與農村公共物品供給體制創新[J].改革與戰略，2006年第6期.

[8] 張文禮，多中心治理：我國城市治理的新模式[J].開發研究，2008年第1期.

[9] 俞可平等，治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000年版.