長江三角洲地區“十三五”土地整治戰略思考

嚴 寬，劉 靜（1.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2.國土資源部土地整治重點實驗室上海科研工作站，上海 200003）

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長江三角洲地區“十三五”土地整治戰略思考

嚴 寬1,2，劉 靜1,2
（1.上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003；2.國土資源部土地整治重點實驗室上海科研工作站，上海 200003）

摘 要：長江三角洲地區作為全國經濟最發達的地區之一，土地整治正處于前所未有的戰略機遇期，也面臨著諸多嚴峻的矛盾與風險隱患，亟需區域土地整治戰略的指引。本研究立足長三角區域土地利用特點及經濟發展趨勢，基于“十二五”土地整治特征總結，及土地整治內在優勢和劣勢、外在機遇和挑戰四個方面的戰略背景分析，提出了“十三五”期間土地整治的五大戰略方向轉變和四個戰略任務，并進行了戰略實施保障機制設計，為提高長三角地區土地整治的前瞻性、引領性、針對性和科學性奠定戰略導向支撐。

關鍵詞：土地整治；戰略規劃；長江三角洲；十三五

土地綜合整治戰略是指導區域土地整治的基本方針[1]，不同國家和地區及同一國家的不同發展階段，土地整治的目標和重點有所不同，但本質上都體現了對土地利用問題的解決和土地利用布局的調整和優化[2]。

長三角地區是全國發展基礎最好、體制環境最優、整體競爭力最強的地區之一[3]，2014年，以占全國2%的陸域面積，承載了11.6%的常住人口，創造了20.25%的國內生產總值。當前長三角正處于響應“一帶一路”、“長江經濟帶”等發展戰略，承接“十三五”規劃新任務，推進經濟社會轉型發展的重要戰略機遇期，面臨諸多矛盾和風險隱患。站在“十二五”時期長三角地區土地整治開創的局面和實踐經驗的基礎上，以解決突出問題和服務區域發展目標為導向，以戰略設定和任務實施為重點，以區域土地整治的前瞻性和引領性為核心，以戰略實施保障措施為關鍵，提出長三角地區“十三五”時期土地整治總體戰略，對提高長三角地區土地整治的前瞻性、引領性、針對性和科學性具有重要意義，對全國其他地區開展土地整治也具有引領效應。

1　長三角地區“十二五”土地整治特征

1.1 切實保障耕地數量和質量是重點

長三角區域人多地少，經濟高度發達、建設用地需求旺盛、耕地后備資源匱乏，但同時又是我國的重要產區，高標準基本農田建設任務重，使得保障耕地占補平衡一直是長三角地區土地整治的共性重點工作。“十二五”期間，該地區一方面結合區位和自然資源特點，不斷深入挖掘低丘緩坡開發、養殖水面和坑塘水域填埋、灘涂圍墾的新增耕地潛力；一方面立足于地區社會經濟發展水平和城鄉空間布局情況，大力開展農用地整治、高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤工作，保障耕地數量和質量的目標實現。

1.2 探索農村建設用地整治是難點

在資源緊約束背景下，城鄉建設用地無序外延擴張的發展模式不斷挑戰，為服務于社會經濟的轉型發展，長三角地區建設用地整治的重要性不斷提升。農村建設用地整治方面，據全國及各省“十二五”土地整治規劃測算，長三角地區農村建設用地整治計劃規模占全國總量的1/5以上。江浙兩省重點對農村居民點進行整治，推進節約集約用地[4,5]。上海市則為實現“全域建設用地減量化”目標不斷探索上海版“超級增減掛鉤”，通過政策引導、分類推進、合理補貼、有償使用等做法[6]，對不符合土地利用總體規劃要求且社會經濟環境效益較差的現狀工業用地及其他建設用地進行拆除復墾，騰挪出的土地指標，實現反哺農村、滿足城市供地需求、促進城鄉用地結構優化的目標。

1.3 推動郊野地區生態空間改善是亮點

較發達的社會經濟發展階段和較高的人民生活水平決定了長三角地區土地整治響應國家生態文明政策的積極性。上海市依據《上?；旧鷳B網絡規劃》，在“十二五”期間先后確定了7個試點郊野公園，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增減掛鉤為主要政策工具，注重生態優先、尊重自然風貌、有機整合農田林網、河湖水系等自然肌理的區域性土地整治，注重生態、生產和休閑游憩的多功能復合性。浙江省則編制了《美麗鄉村建設行動計劃（2011-2015）》，著力推進農村生態人居體系、農村生態環境體系、農村生態經濟體系和農村生態文化體系建設，其中生態人居建設行動和生態環境提升行動中以土地綜合整治工程項目為重要的抓手，著重推動農村人口集中、土地集約和生態環境改善。

1.4 統籌謀劃郊野空間布局是創新

上海市在市區兩級土地整治規劃的基礎上，借助“兩規合一”的體制優勢，整合運用城鄉規劃和土地規劃編制方法，創設了“郊野單元規劃”，以鎮域為規劃編制單元，形成了“市級土地整治規劃—區縣土地整治規劃—郊野單元規劃（鄉鎮級土地整治規劃）”三級土地整治規劃編制體系。規劃主要依托土地綜合整治平臺，通過聚集相關政策資源，推進農村地區現狀低效建設用地減量化，促進建設用地布局優化和利用效益提升、生態環境改善以及農村經濟發展。

2　長三角地區土地整治戰略背景SWOT分析

采用SWOT分析工具對長三角土地整治戰略背景進行分析，SW代表內部因素，主要由長三角土地整治自身目前所具有的優劣勢條件入手，著眼于整治開展的自身驅動力和阻礙原因分析；OT代表外表因素，主要分析長三角土地整治所處外部環境，著眼于政治、經濟、文化以及生態環境對長三角土地綜合整治的影響（表1）。

3　長三角地區“十三五”土地整治戰略

為落實兩省一市“十三五”規劃要求，把握長三角經濟社會經濟轉型升級的重要契機，提出走“資源節約、環境友好、文化傳承”的綠色發展之路，推進五個戰略轉變，實施四個戰略任務，將土地整治打造為長三角地區節約集約利用土地、統籌城鄉空間格局、優化城鄉產業結構、維護與治理生態環境和保護、提升郊區風貌與農耕文化的重要平臺，助力新型城鎮化、城鄉一體化、社會主義新農村和生態文明建設，提升區域的整體競爭力，實現可持續發展。

3.1 五個戰略轉變

（1）土地整治對象由以農地整治為主向以建設用地整治為主轉變

長三角地區耕地后備資源極度匱乏，新增建設用地空間有限，只有通過建設用地整治才能滿足緩解占補平衡壓力、優化建設用地空間布局、促進存量建設盤活利用、提升土地資源配置效率、服務地區轉型發展的需求，建設用地整治已經成為長三角地區未來土地整治的重中之重。

一方面要大力推進農村高污染、高能耗、低效益的工業用地減量，合理有序推進農村居民點整治，盤活農村建設用地資源，探索集體經濟組織和農民增收機制；另一方面，要將城鎮低效用地再開發真正納入到土地整治項目中去，探索推進城市更新型市地整治，優化城市空間和公共服務配置，激發城市的內生活力。

（2）土地整治方向由以農田基礎設施建設為主向促進鄉村全面復興轉變

廣大的郊野地區是促進城鄉一體化發展、推進生態文明建設的主戰場。在郊野地區發展過程中如何充分發揮農村地區的資源、景觀、人文等優勢，增加郊野地區發展的內生動力，實現城鄉優勢互補和雙向互動，是當前需要解決的迫切問題。

長三角土地整治應從過去將主要精力集中在田、水、路、林等農田基礎設施建設向促進鄉村全面復興轉變，主要聚焦三個方面：一是促進都市型現代農業發展；二是深度挖掘和培育鄉村空間資源價值，實現生產、生活、觀光、運動、休閑和旅游功能的有機結合；三是提供高品質、差異化的基礎服務設施和公共服務設施，營造整潔、舒適、綠色的生產生活環境，實現整個區域生態空間、生產空間和生活空間的同步更新重構。

表1　長三角地區土地整治戰略SWOT分析Table 1 SWOT analysis of land consolidation in Yangtze River Delta region

（3）土地整治目標由保障耕地數量、提升耕地質量向錨固城鄉生態空間等綜合目標轉變

錨固城鄉生態空間格局是長三角建設高品質“宜居、宜業、宜游”都市圈，提升國際競爭力的迫切需要。土地整治不能僅僅將目標限定在單純的“提遞增等”上，而應從長三角地區一體化的生態網絡規劃與建設出發，劃定土地整治重點區域，依托大面積基本農田和重要生態節點，通過土地整治綜合手段，借力剛性的耕地保護政策，強化對城市生態安全基本底線的守護[9]。加大生態景觀建設力度，突出整治后的土地利用環境生態要求，提升郊野地區的生態功能。

（4）土地整治范疇由單一項目實施向區域綜合整治轉變

隨著土地整治目標的多樣化和綜合化，若仍然著眼于單一項目的實施，不在更大的區域層面作好規劃統籌部署工作，則將難以通過土地整治項目來實現區域內鎮村體系布局優化、建設用地空間布局優化、產業空間布局調整、生態空間錨固、公共服務和基礎設施改善、歷史文化風貌保護等綜合目標，而建設用地復墾比例的增大也決定了資金投入和平衡需要在更大區域內統籌，土地整治由單一項目向區域綜合整治轉變已勢在必行。

（5）土地整治主體由單一化向多元化轉變

隨著長三角土地整治的難度和成本不斷加大和社會大眾對土地整治的要求不斷提高，未來，土地整治的推進應該由項目實施操作向打造綜合統籌平臺轉變，不僅要助力涉農資源整合，還要充分調動社會各界的廣泛參與,形成土地整治萬眾創新的新格局。土地整治資金投入方面，形成以政府資金為引導，社會資金投入實施的土地整治資金保障體系。

3.2 四個戰略任務

（1）實施城鄉統籌型土地整治

以實現城鄉土地要素的自由流動，平衡城鄉利益格局，為推進新型城鎮化提供有效的空間支撐和持續的資金保障為宗旨。發揮土地綜合整治的政策融合、資金疊合、項目集合的平臺作用，實施區域推進型土地整治。一是循序開展低效污染經營性集體建設用地整治，深化探索“增減掛鉤”和規劃政策工具，統籌用地指標使用，多渠道保障資金支持，健全完善集體經濟組織利益保障機制，推進區域生態環境綜合整治。二是有序推進農村居民點整治，逐步建立農村宅基地退出機制，創新宅基地多樣化處置方式，鼓勵居住向城鎮集中、農民向市民轉化，實現人的城鎮化。

（2）推動鄉村復興型土地整治

以鄉村供給側改革為出發點，以土地整治促鄉村土地空間功能、產業結構和社會組織結構更新。一是推動都市型農業發展，在穩定耕地總量、提高耕地質量、完成高標準基本農田任務的基礎上，針對長三角地區已經涌現和“十三五”期間可能涌現的現代化農業業態，與農業園區、社區支持農業、農業綜合體、微農業等新型農業項目深度融合，開展農業接二連三產業無縫對接的“訂單式土地整治”，探索農地多功能復合利用，優化鄉村土地空間布局和功能，促進農業生產和經營方式轉變。二是充分結合農村生活生態環境改善的訴求，合理規劃農居結構，改善交通狀況，提升水體和農地的生態功能。三是搶救、修復、提升具有歷史、地域特點的鄉村生態和傳統文化景觀，挖掘鄉村休閑、藝術體育、旅游觀光、文化傳承、教育體驗、創意創新價值，充分發揮社會組顯化鄉村內在活力。

（3）創新景觀生態型土地整治

以改善長三角區域生態環境、實現繼承和保護當地自然肌理和歷史文脈為目標，創新開展景觀生態型土地整治。一是謹慎穩妥地開展低丘緩坡地、坑塘水面等墾造耕地及灘涂圍墾類型的土地整治，評估并盡量避免對生態環境產生負面影響。二是以生態景觀性土地整治項目實施為依托，在重要生態廊道區域開展生物多樣性保護工程、農田防護生態工程、自然景觀生態工程、農田污染防控工程等生態型土地整治工程，恢復和提高長三角地區的綠地系統、河流水層的生態功能。三是充分發揮郊野土地的景觀作用，在提升生態功能的基礎上，試點開展景觀提升美化工程，滿足長三角地區人民貼近自然、醉心田野的強烈需求。

（4）探索城市更新型市地整治

探索城市更新型市地整治，開展城鎮閑置、低效利用建設用地整治，重點推進工業用地二次開發，建立基于權屬邊界重劃的開發權益與增值收益分配機制，減少交易成本，設計土地用途轉變的實施途徑，提升存量土地績效水平，提高城市宜居度。郊區有計劃有步驟地推進“城中村”改造，加強配套設施和節地建設，加強土地權屬管理，切實改善“城中村”人居環境。

4　長三角地區“十三五”戰略實施保障

4.1 創新土地整治政策機制

積極創新資金籌措機制。建立國土整治部門統籌平臺，整合國土、農業、水務、財政、建委、經委的政策資金。構建跨地區城鄉要素平等交換平臺，探索新增耕地指標和建設用地整治指標平等交易的相關政策支持。建立健全社會資本準入和退出機制，制定社會資本投資土地整治項目的激勵政策，理清權屬關系，做好利益分配。

探索構建公眾參與機制。“開門做項目”，借助新媒體和社會相關組織機構的力量，通過“線上+線下”的宣傳手段，在項目布局、規劃設計、工程實施、效益評價和后期管護各個階段爭取本地農民、經營承包主體、社會公眾和專家學者的參與，實現土地整治項目的公眾性、包容性和多樣性。

完善土地整治財政補償制度。探索制定合理的低效建設用地補償標準、基本農田保護補償標準、生態保護補償標準、和污染土壤檢測和修復補償標準。

4.2 優化土地整治管理手段

推進土地整治法制建設。推進地方《土地整治條例》編制工作，加強法制頂層支持，對土地整治工作的主要內容和重大問題進行規定，明確土地整治的工作機制、工作程序、管理體制、中介機構、權屬調整、公眾參與等內容和要求，提升土地整治工作站位。定期對部門規范性文件執行情況進行評估、修訂。

升級土地整治工程技術標準體系。在國家土地整治標準體系大框架指導下，聚焦發達地區土地整治創新性前沿工作，從生態景觀建設、現代農業發展、現代鄉村發展和良好人居環境建設方面入手，推進標準能級的提升[10]。重點制定綜合型土地整治工程建設標準、生態型土地整治工程標準、耕地質量評價監測標準、污染土壤改良利用標準等。

4.3 提升土地整治工程技術手段

重點開展建設用地整治技術研究。創新完善新時期工業用地和農村居民點整治潛力測算方法，重點提升建設用地復墾技術，探索研究建設用地整治新增耕地的土壤檢測、表土剝離、土壤修復技術和后續土地利用方式。

強化景觀生態型土地整治工程規劃設計和施工技術。規劃方法上，強化生態景觀功能評價、生態景觀格局診斷和重構，營建區域綠色基礎設施。施工技術方面，研發河道防護、農田防護、梯田設計、道路綠化、溝渠綠化、邊坡綠化[11]等不同生態化技術，引入農業面源污染防治技術。

5　結論

“十二五”時期，長三角地區作為我國經濟實力最強的地區之一，其土地整治在致力于保障耕地總量和質量的同時，在建設用地整治、生態空間改善、統籌區域發展方面均有所創新?！笆濉睍r期，面對前所未有的機遇和嚴峻的挑戰，長三角土地整治對象應由以農地整治為主向以建設用地整治為主轉變，土地整治方向應由以農田基礎設施建設為主向促進鄉村全面復興轉變，土地整治目標由保障耕地數量、提升耕地質量向錨固城鄉生態空間等綜合目標轉變，土地整治主體應由單一化向多元化轉變。具體任務包括實施城鄉統籌型土地整治，推動鄉村復興型土地整治，創新景觀生態型土地整治和探索城市更新型土地整治。為保障土地整治戰略的實施，需從提升建設用地整治和生態土地整治工程技術手段，創新資金籌措、公眾參與、財政補償政策機制，推進土地整治法制和標準體系建設三個方面強化保障。

致謝：非常感謝上海市建設用地和土地整理中心顧守柏主任的悉心指導，感謝浙江省土地整理中心、江蘇省土地整理中心同仁的大力支持。

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The strategy of land consolidation in Yangtze River Delta region during the thirteenth five-year period

YAN Kuan1,2,LIU Jing1,2
(1.Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation,Shanghai 200003,China;2.Scientific Research Workstation for Key Laboratory of Land Consolidation and Rehabilitation,Ministry of Land and Resources of China,Shanghai 200003,China)

Abstract:At present,there are unprecedented strategic opportunities for the Yangtze River Delta land consolidation.However,it is also facing many serious conflicts and potential risks,which need to be resolved using strategic guidelines from the Yangtze land consolidation.Based on the summary of the land consolidation features during the twelfth five-year period,this paper has analyzed the strengths,weaknesses,opportunities and challenges of the Yangtze River Delta land consolidation,and suggested five changes in the strategy and four strategic tasks of land consolidation at the regional level for the thirteenth five-year period.It has also designed a mechanism for the safeguarding of the land consolidation strategy,which provides strategic support for better perspective,leadership,relevance,and a scientific basis for land consolidation in Yangtze River Delta region.

Key words:land consolidation;strategic planning;Yangtze River Delta;thirteenth five year

基金項目:國土資源部土地整治中心2015年度科研支撐項目“長三角地區國土整治戰略布局研究”

作者簡介:嚴寬(1989-),女,碩士,助理工程師,主要從事土地利用和土地整治研究.

修訂日期:2016-03-01

收稿日期:2016-02-01

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.01.003

中圖分類號：F301.2

文獻標志碼：A

文章編號：2095-1329(2016)01-0009-05

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