國外地方警察機構設置的主要做法

趙旭輝

主要類型

國（境）外地方警察機關的機構設置，根據中央與地方管理方式的不同，可以分為4種類型：

1.中央垂直管理型，以法國為代表。法國國家警察總局隸屬法國內政部，下設總督察局、司法警察中央局等9個業(yè)務局，黑豹突擊隊、反恐辦等10個直屬機構，國家警察高等學院、國家警察科學研究所等2個公共機構。其中，總督察局、司法警察中央局、公共安全管理中央局、邊防管理中央局等業(yè)務局，以及國家警察科學研究所均在地方設置派出機構，實行分級負責、垂直管理，經費由國家財政保障。

2.中央和地方共同管理型，以日本為代表。日本現(xiàn)行《警察法》明確劃分了中央與地方警察機關的事權，具有“強化條線、突出重點，以點帶面”的制度設計：一是在隊伍管理上，將機構設置、人員編制、教育培訓以及中高級警官的任免、調動劃分為中央事權，其他人事管理權限則下放地方。二是在執(zhí)法執(zhí)勤上，將危害國家安全的犯罪偵查、皇宮警務、國際警務合作、警衛(wèi)、信息通信、刑事技術、制定跨區(qū)域的刑事犯罪偵查對策、制定全國干線道路的交通規(guī)則等劃分為中央事權，其他刑事偵查、治安防控、交通管理則以地方事權為主，中央提供指導、監(jiān)督，支援為輔。三是在經費、裝備、技術等警務保障上，國家財政負責地方警察警視正以上警官的工資待遇，以及所有警察教育培訓、信息通信、犯罪鑒定、犯罪統(tǒng)計、警用車輛、船舶、警備裝備、偵查與國家安全有關的犯罪及其他特殊犯罪、救濟犯罪受害者的經費。地方財政負擔地方警察上述范圍以外的其他經費，但有關警察工資待遇、被裝費等，可以在預算范圍內向國家財政申請補助。

3.地方統(tǒng)一管理型，以德國為代表。德國地方警察分別由各州內政部統(tǒng)一管理。由于各州的人口、面積、經濟發(fā)展水平、社會治安狀況各不相同，各州在警察機構設置上因地制宜，并不完全一致，但具有三大共同特征：一是打破行政區(qū)劃，根據警情、社情需要設置警察機關。二是在警察機關內部構建“大行政、大保障、大刑偵、大治安”的工作格局。三是偵查、治安等部門警種“精簡司政后，分工不分家”，即偵查、治安等部門內部有業(yè)務分工，但多偵合一，便于合成作戰(zhàn)，同時精簡行政管理、后勤保障等內設機構，有利于更好地服務實戰(zhàn)，避免機關化。

4.地方依法自治型，以美國為代表。美國的州、市、縣警察互不隸屬，依法自治。

需要注意的是，許多國家的地方警察機構設置并非僅有一種類型，而是多種類型并存，并且動態(tài)調整。

法國雖然強調中央集權，但也有地方自治的制度設計。法國現(xiàn)有國家警察、國家憲兵、市政警察三大警務主體。其中，國家警察隸屬內政部國家警察總局，國家憲兵隸屬國家憲兵總局，由內政部、國防部雙重領導，以內政部為主、國防部為輔。國家警察、國家憲兵均在地方設有派出機構，實行分級負責、垂直管理，經費預算由國家財政保障。市政警察則根據1999年4月15日的法令，由地方政府招募、領導和保障經費預算，負責維護地方治安、調查交通違法。

美國地方警察雖然強調依法自治，但也具有中央集權的制度設計。美國聯(lián)邦政府通過發(fā)揮職權、資金、信息、技術、教育訓練等方面的優(yōu)勢，將大量聯(lián)邦警察設置在基層一線直接開展執(zhí)法活動，為地方警察提供相應的警務保障，并通過組建特遣隊的形式直接指揮地方警察，確保地方政府執(zhí)行聯(lián)邦政府的司法政策和警務戰(zhàn)略。

日本在1873年至1948年期間，借鑒法國和德國，建立了中央集權的警察制度。二戰(zhàn)結束后，在美國的主導下，日本進行了以地方自治、分權制衡為特征的警務改革，通過1948年3月7日施行的《警察法》，建立了國家地方警察和自治體警察并存的警察管理體制。1954年7月1日，針對各地警察機關林立、各自為政、效率低下的弊端，日本頒布現(xiàn)行警察法，劃清中央和地方警察事權的界限，大幅精簡各地警察機關，規(guī)范警察機關的機構設置與編制管理，構建起“大刑偵”（對應我國的刑偵、經偵、技偵、網偵、刑事技術等部門）、“大治安”（對應我國的治安、禁毒部門以及鐵路、交通等行業(yè)公安）、“大保衛(wèi)”（對應我國的國內安全保衛(wèi)、警衛(wèi)等部門）、“大綜合”（對應我國的辦公、人事訓練、審計、裝備財務、警務保障、國際合作部門）的工作格局，建立了有別于其他公務員、符合警察工作性質和職業(yè)特點的管理制度，有效調動了中央和地方兩個積極性。

通行做法

1.內設機構“精簡司政后、指揮扁平化、分工不分家”。即偵查、治安等部門存在業(yè)務分工，但行政管理及后勤保障等機構設置相對集中。如，美國洛杉磯市警察局下設8個處，即：行政處（含人事科、公共關系科、警力使用評估科）；行動處（含1個中央分部、1個特別行動分部、3個地區(qū)分部及21個地區(qū)巡邏隊）；刑事處（含搶劫與兇殺、經濟犯罪、刑事支援、青少年犯罪、緝毒、有組織犯罪、實時分析與應急響應等7個科）；教育訓練處；職業(yè)化標準處；風險管理與權益保障處；反恐與刑事情報處；技術支援處（含通信科、技術科、行為分析科）。

2.機構編制根據警情社情需要動態(tài)調整。如，新加坡警察部隊在縱向上分為“總部、地方警署、鄰里警局、鄰里警崗”等4個層級，其中，鄰里警局按照轄區(qū)實有人口10萬至15萬人并參照選區(qū)的劃分設置，下設若干鄰里警崗，根據警情社情的變化動態(tài)調整。

3.建立有別于其他地方的首都警察管理體制。英國、法國、韓國等國家都突出了中央警察機關對首都警務的管理權限，并且在管轄區(qū)域、機構設置、警力配置等方面，首都警察與其他地方警察均存在明顯不同。如，中央警察機關保留了對首都警察機關負責人的任免權，確保其有效管理首都警務、推行警務改革。又如，首都警察機關設有重特大犯罪偵查等專門機構，而其他地方警察遇有重特大犯罪，則移交中央刑事警察部門查處。再如，首都警力配比均遠高于其他地方，倫敦有正式警察3.3萬人，警力比為萬分之43.7，英國其他地方有16.4萬警察，警力比為萬分之27.3，巴黎有國家警察3萬人，警力比為萬分之46.9，法國其他地方的公共安全警察7.8萬人，警力比為萬分之29.8。