法律結構變遷與現代公共財政模式建構

肖京

摘要：在現代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的或法律的制度，研究公共財政的模式構建，離不開對法律結構的考察。人類社會的法律結構大致可以劃分為三個不同的階段，即一元法律結構、二元法律結構和三元法律結構。無論是在西方社會還是在中國，一元法律結構下公共財政觀念都是缺位的。二元法律結構和公共產品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現在對公共和私人的區分方面。二元法律結構之下的公共財政更多地體現為現代憲法理念下的財政。當今社會是三元法律結構，在三元法律結構之下，還應當注重社會領域的公共財政模式構建，妥善解決教育、環境、社會保障相關領域的突出問題。公共財政模式構建不僅僅是社會經濟結構相關，而且與法律結構的變遷緊密相連。

關鍵詞：法律結構；公共財政模式；公法；私法；社會法

DOI：1013939/jcnkizgsc201613071

一、引言

“在現代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的或法律的制度，然后它才是一種經濟制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財政制度。財政問題根本就不是一個純粹的經濟問題。”①研究公共財政的模式構建，離不開對當時法律結構的考察。這正是本文考察公共財政構建的視角和切入點。

“在社會科學中，我們看到的只是假設之網。”②的確，在社會科學領域里，無論是經濟學、社會學、還是法學，都離不開基本假設。經濟結構理論、公共產品理論、社會結構理論、社會契約理論、公共財政理論、公法私法二元論、社會法構建等諸多理論，無疑不是建立在一系列的假設之上。研究社會科學，離不開對相關問題的基本假設，其中，一元、二元、三元假設是研究社會科學的重要假設。

“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映。”③任何社會科學方面的理論都不能忽視對經濟、社會現實和歷史進程的考察。從經濟、社會制度歷史變遷的角度來看，人類經濟、社會的歷史經歷了一個由一元到二元、再從二元到三元、到多元的歷史進程。相應地，人類社會的法律結構劃分為三個階段，即一元法律結構、二元法律結構、三元法律結構。

二、一元法律結構與公共財政觀念的缺位

一般認為，“資本主義前尤其在中世紀以前是以剝削階級統治為特征的一元法律結構。”④在這種法律結構之下，國家權力支配著整個社會，國家攫取了幾乎全部的權利，個人以其各自的身份從屬于國家，在權利和義務的分配上，則直接體現為一個階級享有幾乎全部的權利，而另一個階級則承擔幾乎所有的義務。正如恩格斯所述，“幾乎把一切權利賦予一個階級，另一方面卻幾乎把一切義務推給另一階級。”⑤一元法律結構可以分為兩個階段，即中世紀以前的一元法律結構和資本主義原始積累時期的一元法律結構。

（一）西方中世紀以前的一元法律結構

中世紀以前的一元法律結構“在權利問題上采取了一種簡單的思維方式，它把個人及其權利都歸結為‘身份。身份關系決定一切，使權力成為少數者統治者的權利。權力作為特權而存在。人類在步入文明時代之后，人與人之間的不平等和與之伴隨的身份特權、財產特權，和精神特權甚至直接暴力統治，就成了人類社會的常態。中世紀一元法律結構正是靠這種特權來維護的。”誠如恩格斯指出，中世紀以前的法“是野蠻的法，特權的法。”中世紀以前又是神學世界觀統治的時代，教會統治了一切，因此中世紀一元法律結構的權力觀念帶有濃厚的宗教色彩，“所以上帝對于創造物的合理領導，就像宇宙的君王那樣具有法律的性質。”⑥中世紀以前的一元法律結構是諸法合體的結構，不存在公法、私法的分離，“在莊園統治下，法院依附于某個地方權貴，而這個權貴無不敵視司法權的分立，一種絕對的權力觀念幾乎不容許任何個人維護自己的權利，以與政體相對抗。”⑦

（二）西方資本主義原始積累時期的一元法律結構

“資本主義原始積累時期，一元法律結構不僅得以維持，國家的權力甚至更加深入地滲透到經濟領域，這與重商主義的經濟政策的推行密切相關。”⑧重商主義的重要內容，是主張運用國家行政權力對社會經濟生活實行管制，人們在其處理買賣事務中被迫必須遵從國家權力，這是宗教改革時期和改革后一個時期重商主義的中心思想。由于重商主義理論反映了原始積累階段資本主義生產關系發展的根本要求，成為歐洲各國在相當長時期內制定經濟政策的理論依據，因此，凡是區域經濟掌權的地方，國家就向重商主義的方向發展。這一時期的法觀念仍然是國家本位，“國王與諸侯們對資本主義進展所表示的贊助，并不僅僅出于財政的考慮。當他們的權力增加時所開始產生的國家觀念，促使他們自認為是‘公共福利的維護者。⑨

（三）西方一元法律結構與公共財政觀念的缺位

由此可見，西方一元法律結構在總體上可以看做是“公法上的權力滲透到社會一切領域的一種法律結構。一元法律結構將整個社會視為一個層次來進行調整。這種法律結構往往是與一種封閉式經濟，而且是全社會范圍內的封閉相適應。國家不僅幾乎壟斷著全部的社會資源，而且直接介入到資源的配置，從事資源的直接經營和管理。市民社會與政治國家實際上是重合的，這種重合的典型表現就是政治上的等級也是經濟上的等級，反之亦然。正是由于市民社會為政治國家所吸收才會形成一元的法律結構。在社會生活舞臺上只活躍著國家一個主體，任何帶有獨立傾向的社會力量不是被抑制，就是被吸納。整個社會經濟生活中只有無處不在的國家和無處不在的國家權力。”⑩

以經濟學界主流看法，現代西方公共財政以滿足社會公共需要為主要目標和工作重心，把提供公共產品和服務作為財政分配的基本方式，以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇為決策機制，以公開透明完整嚴格的預算為基本管理制度的一種財政模式B11。而一元法律結構則要求國家公權力的絕對權威，人民的自由和權利服從于國家政府權力的需要。因此，在西方一元法律結構的社會中，政治理念和社會結構與現代公共財政現狀嚴重沖突，現代公共財政觀念理論與實踐缺位也就是必然中的應有之義。

（四）中國一元法律結構與公共財政理念的缺位

中國長期以來以自然經濟為基礎，政治權力與家族宗主制度緊密結合，個人嚴重依附于家族或者群體，沒有獨立的人格。與這種社會相對應的法律結構必然是一國家權力為主導的一元法律結構，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣。”B12

新中國成立之后，由于歷史的原因，中國法律結構受蘇聯的影響，長期處于一元化的結構狀態。列寧的名言“我們不承認任何‘私的東西，在我們看來經濟領域的一切都屬于公法的范圍”B13和蘇聯的一元化模式奠定了新中國法律結構模式。這在經濟上體現為高度集中的計劃經濟模式。這種模式在理念和具體規則上是和公共財政理論格格不入的，因此，公共財政理論與實踐的缺位也就是必然的了。

三、二元法律結構與公共財政模式建構

以下從三個方面進行分析。

（一）二元法律結構及其特征

19世紀初，資本主義進入自由競爭階段，資本主義的發展要求進一步擺脫封建制度的束縛，市場經濟的內在要求以及相應的市民社會興起，使得市民社會實際上獨立于政治國家。“到18世紀末19世紀初，市民社會與政治國家的分離不僅已為大多數政治思想家所承認，而且還成了近代政治哲學中的一個重要內容。”B14身份限制的打破是近代資本主義自由競爭階段法律的重要特征，“我們可以說，所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約的運動。”B151804年《法國民法典》所反映的契約觀念進一步確立并強化了整個社會的二元結構。由此可以看出，“近代的政治、經濟自由主義透過對國家權力疆界的限定，打破了國家權力無所不及的專政思想，并為社會和人的解放提供了理論上的引導。隨著財產關系日益擺脫政治國家的直接控制，政治關系與經濟關系的界限變得明確起來，經濟上的等級不再與政治上的等級完全一致。”B16“或者更確切地說，只有市民等級和政治等級的分離才表現出現代的市民社會和政治社會的真正的相互關系。”B17這種分離形成了公法私法二元法律結構。

公法私法的區分是二元法律結構的重要特征。“民法是以私人的利益為目的的，……政治法是以國家的利益保全為目的的，”B18根據利益的不同層次，二元法律結構將整個法律體系劃分為公法和私法兩大領域。“二元法律結構相對于古羅馬的公、私法概念性分類，是結構性的升華，相對于中世紀，是對權力—義務一元法律結構的否定，它的實質和功能，在于維護市民權利和限制國家權力。”B19

（二）二元法律結構與公共產品理論

二元法律結構和公共產品理論在理念上是契合的，這種契合主要體現在對公共和私人的區分方面。二元法律結構在法律結構上打破了國家權力對社會生活的壟斷狀態，明確區分了國家政治領域與社會生活空間，把調整公共利益的法律界定為公法，把調整私人利益的法律界定為私法。公共產品理論則明確區分了公共產品和私人產品，把公眾受益，即在消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產品界定為公共產品；把私人受益，即，在消費過程中具有競爭性和排斥性的產品界定為私人產品。對公共產品而言，“一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對這一產品的消費，一些人從這一產品中的受益不會影響另一些人從這一產品中的受益，受益對象之間不存在利益沖突。”B20對私人產品而言，“當某個人或某些人從這一產品的消費中得到好處時，必定會使其他人從這一產品中得到的利益減少，或者不能從這一產品得到好處，消費者之間存在利益沖突。換句話說，增加消費者會產生正的邊際成本。”B21

同時，二元法律結構與公共產品理論的契合又是有限的，甚至可以說是截然相反的。二元法律結構強調公法與私法的劃分，其實質在于對市民權利的維護和對國家權力的限制，是對政府權力濫用可能性的合理懷疑。公共產品理論則強調政府對市場缺陷的彌補，是對政府積極行使權力的合理性的有力證明，因為，“在現代市場經濟體制下，市場可以有效地提供私人產品，卻不愿提供公共產品；而公共產品只能是政府以公共提供的方式進行。這樣不僅有利于提高資源配置的效率，而且更能促進社會經濟全面、健康、有序地向前發展。”B22

（三）二元法律結構下的公共財政模式構建

在二元法律結構模式下，由于政治國家與市民社會的分離，公共財政往往被認為是純粹是一種完全由公法調整的領域，財政僅僅被看作是國家憑借其公權力參與社會分配和再分配的工具和手段。而公共財政則被認為是建立在市場經濟的基礎之上的，為了解決公共產品服務以及進行公平分配、保持宏觀經濟穩定等問題而進行的一種財政運行模式。

基于這種考慮，在這種理念的指導下，公共財政的模式構建總是離不開公法的理念和國家政府主體。正如有些學者指出，“從財政分配的主體來看，公共財政模式可以分為政府引導型模式和政府主導型模式。對于政府引導型模式來說，中央政府的作用是從宏觀上引導經濟的發展方向，而不對各個地區制定具體的必須實施的措施。因此，各個地區可以根據自身的特點制定自己的發展規劃，這種方式就比較靈活，也容易充分發揮市場的作用和民間非營利組織以及社區等的作用，使得公共產品和服務的提供主體更為廣泛。但是，由于在這種模式下，地方政府的權力很大，所以如果市場監督機制不完善的話，也很容易產生尋租、設租等腐敗現象。相比較而言，政府主導型模式就比較有利于一個國家的整體規劃和支出管理，市場監督成本小，但是這種模式比較僵硬，容易形成統一模式、各地區財政均分現象，不利于各地區根據具體的實際情況安排自身的支出計劃。”B23由此可見，在當代社會，基于二元法律結構而構建的公共財政模式具有較大的局限性，已經不能適應現代社會的復雜需求。

四、三元法律結構與現代公共財政模式重構

以下從三個方面進行分析。

（一）三元法律結構——公法私法的相互融合與社會法的興起

社會法就其基本理念來看，是為了保障社會的整體利益，由國家對社會生活進行適度的干預。因此，社會法的興起與社會利益的凸顯密不可分。正是這種社會利益的興起，使得公法與私法的界限顯得不那么明顯。社會法就其產生背景和發展歷程來看，伴隨著市民社會和政治國家之間的相互滲透，伴隨著私法與公法逐漸融合。社會法以其明顯的社會本位特征，成為不同于公法也不同于私法，但同時又兼具私法和公法因素的、獨立的第三法域。與傳統的私法和公法相比較，社會法具有獨特的本位思想、調整對象、調整方法和權利體系。B24

首先，社會法具有明顯的社會本位特征。法的本位是法學中的一個基本概念，是指法的基本觀念、目的、作用和任務。一般而言，法的本位通常由法所體現的利益來決定。傳統法學一般認為，私法以私人領域中的個人利益為本位，公法以公共領域中的國家利益為本位，從而具有明顯的公私二元結構。如前所述，社會法是以社會領域中的社會利益為本位的，這種社會利益不同于私人利益和公共利益，可以認為是某些私人利益因為受到公共利益的限制而形成的一種特殊的利益，這種利益具有一定的獨立性。社會利益就其本性而言，不能被納入到傳統公共利益或者說是具有全局性的、宏觀性的國家利益之中，相反，這種社會利益更接近于個人利益，但它又不能把它等同于私法領域中微觀的個人利益。例如，在勞動法律關系中勞動者的利益，在消費者保護法律關系中消費者作為弱勢群體的利益，環境法律關系中環境污染利害關系人的利益等，都是這種不同于公法和私法保護的利益，是一種新型的獨立的利益。社會法正是基于社會本位的理念，對這些社會利益進行保護。

其次，社會法具有獨立的調整對象。傳統學界一般認為，私人主體間的平等關系由私法進行調整，而在公共領域的具有強烈服從與被服從性質的社會關系由公法進行調整。公法與私法的融合使得社會法具有獨立的調整對象。這種調整對象具有較強的獨特性和綜合性，已經完全超越公法或者私法的范疇。例如，社會法的調整對象可能是傳統的私法主體，但當事人雙方的關系已經完全不同于傳統的私法關系。社會法所調整的法律關系雙方當事人一般具有平等表象下的不平等特征。正是由于這種在表面平等掩蓋下的實質上不平等，才產生了傾斜保護的需求。弱勢的一方當事人需要國家和社會通過法律的手段對其進行傾斜保護。因此，社會法的調整對象的獨立性也是客觀存在的。

再次，社會法還具有獨特的調整原則和方法。一般認為，在私法領域，法律調整遵循的原則是“平等協商”“契約自由”等具有較強任意性和較大自由度的原則，而在公法領域，法律調整的原則是“罪刑法定”“依法行政”等具有較強強制色彩的原則。在社會法領域，社會法調整的原則既不同于完全剛性的公法，又不同于充分自由的私法。社會法基于對雙方當事人地位強弱程度不同的考慮，將法律保護的重點放到弱勢的一方，產生了弱勢保護、傾斜立法等一系列獨特的原則。這些獨特的原則，不同于公法和私法的調整原則，也不能由公法或者私法的調整原則予以替代，具有明顯的獨立性。

最后，社會法具有不同于公法與私法的獨特權利體系。公法以權力為核心，私法以權利為核心。在公法領域，公權力主要體現為基于國家利益的一種強制力，公法上的權力與公法上的義務經常是密不可分，在很多情況下，公權力既是一種權利，也是一種義務，既不能不行使，也不能予以放棄。而在私法領域，私法上的權利在很大程度上體現的是私人利益，權利的主體同時也是利益人，這種權利具有較強的處置自由，權利人可以行使，也可以放棄，放棄權利意味著放棄一定的私人利益。同時，私法上的權利人一般與義務人相對應，權利人通常需要通過義務人履行義務來實現自己的利益。社會法的權利體系與公法與私法明顯不同。在社會法的權利義務體系中，因為權利人的權利與其他人的權利具有高度的相關性，因而權利人不能隨意放棄這種權力和利益。例如在集體勞動法律關系中，在教育法律關系中，在環境法律關系中，這種社會法的權利屬性體系得就十分明顯。

（二）三元法律結構與公共產品理論的反思

傳統的公共財政理論從政府的角度出發，構筑了公共財政模式，并把公法的理念和理論充分地運用到財政收支的各個環節，形成一種現代憲法理念指導下的公共財政。現代憲法理念下，“這種精神能夠使人懷有這樣一種信念：公共財政是與市場經濟共存的一種財政制度，是為市場和社會提供公共產品和公共服務的財政，是為納稅人和所有公民服務的財政，是非盈利性的財政，是民主和法制化的財政，是強調社會公正的財政。”B25在現代社會生活中，這種理念下的公共財政模式受到了來自社會法的嚴重挑戰，有很多原來不屬于公法調整，而是由社會法調整的領域也越來越多的納入到了公共財政的范圍，例如教育、環境、社會保障在現代生活中逐步納入到了社會法調整的范圍。同時，三元法律結構也為公共產品理論提供了有益的思路，為解決當代公共財政理論和現實的脫節尋找到一個較為合適的解決方案。

（三）三元法律結構下與現代公共財政模式的重構

在三元的法律結構模式下，傳統公法的領域無疑繼續是公共財政涉及的重要領域，我們可以從公法學科的各個視角去分析公共財政，這在傳統的公共財政理論中已有諸多體現。B26因此，公法領域的公共財政固然重要，但不是本處所要論述的內容。本處僅僅簡要論述社會法視角下公共財政模式的構建，大致勾畫一下社會法學視角下的公共財政。

1社會保障法視角：公共財政在社會保障體系中的定位

正如有學者指出，“構建公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準確定位問題。公共財政實質上是市場經濟下的財政管理模式，其存在、發揮作用的領域是市場失靈領域，也就是說，以市場失靈為標準，凡是市場能有效解決的，公共財政不應介入，凡市場不能有效解決的，公共財政應發揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業正是市場失靈的一個領域。市場經濟不能夠有效地提供社會保障，但社會保障又是市場經濟正常運行的一個外部條件，所以必須由政府來出面組織。”B27由此可見，無論是從社會保障資金的籌集來看，還是從社會保障資金的使用和監管環節來看，公共財政對于社會保障事業的發展始終具有十分重要的作用。從社會保障法的視角來看，現代公共財政體制應當符合社會保障的需求，因而很有必要在體系上進行重構和完善。事實上，2014年預算法的修改在一定程度上已經體現了社會保障對于公共財政的客觀需求和促進。

2教育法視角：公共財政框架下義務教育體制改革

在現代法律體系中，教育法具有明顯的社會法屬性。在公共財政框架下重構我國義務教育財政體制，重點在于“實施免費義務教育制度；完善義務教育階段貧困學生的資助制度；制定義務教育最低保障線；明確各級政府的財政責任；完善義務教育的財政轉移支付制度；在同一行政區內，對實施義務教育的學校，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。”B28以上內容都是三元法律結構框架下對公共財政模式提出的新要求。

3環境稅法視角：公共財政與環境稅

環境法因其突出的社會性質，大致可以歸入到社會法的范疇。從環境稅法的視角來看，環境稅的征收，就其根本目的來看是為了對利用環境物品的負外部性進行抑制，基于這種負外部性，有關納稅義務人應當向國家繳納一定的稅費，由國家用來進行環境治理和保護。環境稅收具有雙重職能，不僅具有調節經濟行為和減少污染的作用，同時還具有進行籌集公共財政資金的功能。當前，我國正在進行環境稅收的立法。環境稅收與公共財政之間的這種密切關系使得環境稅收立法必須要注意到環境稅收的社會屬性。

由此可見，公共財政模式構建不僅僅是社會經濟結構相關，而且與法律結構的變遷緊密相連。不同的法律結構影響到財政模式的具體構建，構建當代公共財政模式必須研究當代法律結構。當代三元法律結構下社會法的興起對傳統公共財政模式提出了挑戰，現代公共財政模式應當在三元法律結構的模式下進行重構和完善。

注釋：

① 李煒光公共財政的憲政思維[J].戰略與管理，2002（3）

② [奧]奧托·紐拉特社會科學基礎[M].北京：華夏出版社，2000

③ 馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972

④ 董保華社會法原論[M].北京：中國政法大學出版社，2001

⑤ 同注解②

⑥ 阿奎那政治著作選[M].北京：商務印書館，1963

⑦ [美]艾倫·沃森民法法系的演變及形成[M].北京：中國政法大學出版社，1997

⑧ 同注解③

⑨ [比]亨利皮郎中世紀歐洲經濟社會史[M].樂文，譯上海：上海人民出版社，1964

⑩ 同注解③

B11賈康關于公共財政的若干思考[J]中國社會科學院研究生院學報，2005（6）

B12《詩經·小雅·北山》

B13列寧文稿（第4卷）[M].北京：人民出版社，1979

B14鄧正來，JC亞歷山大國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑[M].北京：中央編譯出版社，1999

B15[英]梅因古代法[M].沈景一，譯北京：商務印書館，1984

B16同注解③

B17馬克思恩格斯全集第1卷[M].北京：人民出版社，1972

B18[法]孟德斯鳩論法的精神（下冊）[M].北京：商務印書館，1970

B19梁慧星民商法論叢（第4卷）[M].北京：法律出版社，1996

B20張柱華公共產品理論對我國改革的意義[J].榆林高等專科學校學報，2001（1）

B21同注解B20

B22同注解B20

B23李世蘭我國公共財政模式的路徑選擇[J].合作經濟與科技，2005（2）

B24同注解④

B25同注解①

B26劉隆亨，閆蓓公共財政立法研究[J].北京政法職業學院學報，2006（1）

B27賈洪波，李國柱公共財政在中國社會保障體系中的定位[J].石家莊經濟學院學報，2005（10）

B28王善麥，曹夕多重構我國公共財政體制下的義務教育財政體制[J].北京大學教育評論，2005（4）

（編輯：韋京）