在調整優化結構中推進農業發展方式轉變

黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“加快轉變農業發展方式，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用。著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業質量效益和競爭力，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路?！边@為新形勢下進一步轉變農業發展方式、調整優化農業結構提供了重要依據。

準確認識調整優化農業結構的涵義

農業結構是農業內部特征的結構性體現，也是農業外部特征的格局性呈現。農業結構調整優化是指通過重新調配整頓原有的和制定實施新的政策措施，使農業內外部結構適應新常態下農業發展的新環境新要求，并使之發揮更大經濟社會生態功能的過程，是農業在現代化過程中的自我適應和自我進步。因此，適時調整優化農業結構是符合農業發展規律的必然選擇。

2015年上半年，國務院和農業部已經分別出臺了《加快轉變農業發展方式的意見》和《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》，而《建議》也將“轉方式、調結構”作為“十三五”時期農業工作的重要主題。但兩者關系需要進一步厘清，二者相互關聯、互為影響，且前者的層次相對更高。

首先，調整優化農業結構是推動農業發展方式轉變的重要基礎。資源利用方式、生產方式、經營方式、貿易方式、國家糧食安全實現方式、農業支持保護方式等方面的轉變均需要以要素投入結構、產品組合結構、數量質量結構、收益分配結構、產業融合結構、區域布局結構等多方面的調整優化為前提。而只有這些結構性問題得到調整優化，轉變農業發展方式才有了堅實基礎，并能在農業結構調整優化的帶動下順利推進。

其次，合理高效的農業結構是轉變農業發展方式的結果體現。農業發展方式轉變反過來也可以引領和推動農業結構的調整優化。如生產方式由“產量導向”向“質量導向”的轉變將促進產品結構、品種結構和品質結構的調整優化；資源利用方式由粗放型向集約化轉變將促進要素投入結構的調整優化；貿易方式由被動適應市場開放向主動融入全球經濟發展格局轉變將促進農產品進出口結構的調整優化。而農業結構是否合理高效是衡量農業發展方式轉變是否成功的重要指標。

再次，農業結構的調整優化方式的變化本身就是農業發展方式轉變的重要內容。習近平總書記2014年在福建調研時曾提出“要努力在提高糧食生產能力上挖掘新潛力、在優化農業結構上開辟新途徑、在轉變農業發展方式上尋求新突破”?？梢娬{整優化農業結構亦需“轉變方式”，即需要新思路和新辦法。合理運用政府和市場兩種手段，使農業結構的調整優化方式符合農業發展方式的轉變方向，是當前加快推進農業現代化應有之義。

進一步調整優化農業結構勢在必行

當前，我國農業發展的國內外環境正發生著深刻變化，越來越多的挑戰迫切要求農業發展方式的轉型升級、農業結構調整優化。

一是當前新的突出問題要求調整優化農業結構?！柏S年缺糧”呈剛性態勢，農業資源偏緊和生態環境惡化的制約不斷加大，農業生產經營的要素配置組合與價值創造格局尚不合理，國內外農產品價格倒掛局面不易扭轉等問題對“調結構”形成了強大的倒逼壓力。二是法律規定國家有義務調整優化農業結構。我國《農業法》第六條明確規定：“國家采取措施加強農業和農村基礎設施建設，調整、優化農業和農村經濟結構，推進農業產業化經營。”三是歷史經驗表明調整優化農業結構意義重大。上個世紀80年代中期和90年代末期，我國曾分別啟動過兩輪較大規模的農業結構調整。第一輪農業結構調整的主要特點是市場化導向的體制改革。其重點在于改革農產品購銷體制和農業計劃管理體制，使市場機制逐漸成為農業結構調整的主要推動力。第二輪農業結構調整的主要特點是需求導向的內源性調整。其重點是按照高產、優質、高效、生態、安全的要求推進現代農業發展，以滿足日益多元化的市場需求。兩輪農業結構調整效果明顯，為“十三五”推進農業現代化創造了更好的條件。

“十三五”期間調整優化農業結構的重點

農業結構調整不是短期的政策措施，而是長期的動態性戰略性任務。事實上，本輪農業結構調整在中央明確提出要構建新型農業經營體系起（2013年前后）就已經開始了。與前兩輪農業結構調整表現出的較大的被動適應特點相比，本輪農業結構調整優化的主動性更為突出，頂層設計的導向更為明顯，更符合經濟新常態下農業發展的基本邏輯。

調整優化的目標更加全面和有針對性?！督ㄗh》指出，“十三五”期間必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。調整優化農業結構亦應堅持這一理念，并內化于農業結構調整的目標之中。從過程目標、結果目標和功能目標三個方面來看，調整優化的過程應以國家糧食安全有保障、數量質量效益相兼顧、綜合競爭力能增強、資源環境可持續發展為目標；調整優化的結果應以構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的，布局協調合理、產業緊密融合、品質和循環利用水平更高的現代農業結構為目標；調整優化的功能應以實現“兩穩兩增兩提”，即穩定糧食產量和產能，增加農業效益和農民收入，提高農業市場競爭力和可持續發展能力為目標。

調整優化的思路更加包容和有創新性。習近平總書記指出，農業結構往哪個方向調，市場需求是導航燈，資源稟賦是定位器。要根據市場供求變化和區域比較優勢，向市場緊缺產品調，向優質特色產品調，向種養加銷全產業鏈調，拓展農業多功能和增值增效空間。要以合理利用國際國內兩種農業資源、兩個農產品市場的視野，科學審視國內農業資源的潛力，合理安排國內農產品生產的優先序，確保關系國家安全的戰略性農產品的自給水平。農業結構調整優化的總體思路是按照市場需求和健全產業鏈的方向調整，使不符合市場需求的農業短板得到提升，使各地農業資源的不同優勢得到充分發揮。

“揚長補短”的思路主要體現在以下三個方面。一是創新理念，拓展農業結構的空間概念。樹立起大食物、大農業、大市場的新理念，引領農業向多領域、多維度推進，為農業發展及其結構調整優化創造出更大的空間和潛力。二是統籌兼顧，挖掘農業供給側的新潛力。調整優化種養結構、大力發展草牧業，突出種養結合、循環發展。特別是針對近年來居民消費結構升級，對肉蛋奶等動物性產品消費快速增加的現象，統籌考慮糧食作物、經濟作物等種植業和畜牧業、漁業等養殖業生產，兼顧保障主要農產品有效供給和保護資源環境的要求。三是延長鏈條，培育農業多種功能性增值領域。突出一二三產融合互動，在發展農業產業化過程中注重農業多功能性的開發。圍繞提高農業效益，在“內部優化”的基礎上重點推進“內外聯動”，促進涉農價值鏈的轉型升級，使農民從產業鏈增值中獲得更多的收益。四是因地制宜，將綠色化融入農業結構調整全過程。堅持可持續發展的理念，建立與資源承載力相匹配的農業內外部結構。以不突破農業資源環境承載力為紅線，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，提高農業生產與資源環境的協調程度。

調整優化的措施更加有力和有操作性。要調整優化農業結構，還需明確調整優化農業結構的主體是誰，即由誰來調整優化農業結構，誰能調整優化農業結構。十八屆三中全會精神已經給出了明確的答案——有形之手與無形之手缺一不可。有形之手主要是指來自政府的力量，包括法律、政策、制度等。無形之手主要是指來自市場力量，包括消費偏好、需求傾向、生產成本、產品價格、資源環境與氣候變化帶來的市場波動等。有形之手需要充分參考無形之手的指揮方向，而無形之手對農業結構的影響又需借助有形之手來推動實現或引導糾正。

2015年全國兩會期間，習近平總書記在吉林代表團參加審議時表示：“要加快推進現代農業建設，在一些地區率先實現農業現代化，應突出抓好加快建設現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系三個重點。”而農業產業結構、生產結構和經營結構的調整優化正是當前建設這三大體系的緊迫任務。我們應該按照產業結構、生產結構、經營結構這三個層次來統籌推進區域生產力布局、糧經作物生產結構、種植養殖結構、一二三產組合結構、產品品質結構等農業結構各維度的任務。

一是要繼續加大“三農”投入力度，構筑農業支持保護新機制，為農業結構調整優化加強動力保障。堅持“存量調整、增量傾斜”的原則，科學配置存量補貼資源、優化補貼結構，合理利用WTO農業協議有關規則，加大“綠箱”政策投入，用足用好“黃箱”政策，充分發揮農業補貼政策對農業結構調整優化的引導作用。完善主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償辦法，加快讓農業獲得合理利潤，讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平。優化農村金融生態環境，強化金融支持農業力度，通過擴大保險覆蓋范圍、調整保費負擔關系、健全風險分散機制等手段，讓農業保險真正成為惠及農戶、保障產業、平衡利益的災害補償制度。

二是要積極培育新型農業經營主體，加快構建新型農業社會化服務體系，為農業結構調整優化提供有效載體。不斷提升小規模農戶競爭力，提高集約化水平；發展農戶聯合與合作，提高農業組織化程度；壯大農業產業化龍頭企業，完善利益聯結機制。應設立鼓勵土地適度規模經營的專項資金，幫助新型經營主體盡快發展壯大，使之成為農業生產經營的中堅力量，同時要將農業補貼和財政獎補資金向新型經營主體傾斜，使其優先承擔涉農建設項目，并引導土地流轉向適度規模經營主體集中，鼓勵產加銷游等綜合式一體化發展模式。

三是加快建立國際沖擊應對機制，用好國內外兩個市場、兩種資源，為農業結構調整優化創造有利環境。依據國內農產品需求結構、特點和趨勢，充分挖掘“適度進口”的潛力，優化進口農產品布局，確保產地多元和產品多樣，緩解資源環境壓力。充分發揮國內勞動力豐富的比較優勢，加強對優勢農產品品牌開發支持力度，鼓勵企業國際認證和注冊，促進優勢農產品出口，提升國際競爭力。發揮企業主體作用，穩步推動農業企業“走出去”，開展水稻、大豆、棉花、橡膠、糖料等資源密集型產品的生產和經營，主動參與國際分工與合作，提升農業國際影響力。

（作者單位：中國人民大學國家發展與戰略研究院、農業與農村發展學院）

責任編輯：梁齊勇