發揮好試點和探索的示范、突破、帶動作用

試點和探索是改革的重要任務和重要方法，也是凝聚共識的重要經驗和重要過程。我國30多年來改革成功的一條基本經驗，就是有效發揮試點和探索對全局性改革的示范、突破、帶動作用。在全面深化改革中，如何創造性開展試點和探索工作，更大發揮試點和探索在全面深化改革中的“探路”作用，更好促進經濟社會發展，更多給人民群眾帶來獲得感？是一個必須厘清并實踐好的課題。近日，中共湖南省委全面深化改革領導小組辦公室專職副主任秦國文就有關問題，接受了本刊專訪。

記者：中央對于試點和探索工作高度重視，習近平總書記多次作出指示。那么，試點和探索之間是什么樣的關系？如何正確把握？對于改革實踐有何意義？

秦國文：實際上，總書記的一些論述已經指明了試點和探索之間的區別和聯系。比如，總書記指出，試點要注意同中央確定的大的發展戰略緊密結合起來，為國家戰略實施創造良好條件。同時也提出，我國地區發展不平衡，要鼓勵不同區域進行差別化探索。我們理解，試點更多是為了完善頂層設計、保證國家戰略實施，自上而下部署的特殊任務。探索更多是為了貼近基層實際、保證方案落地生根，自下而上開展的自主自發嘗試。二者在實施過程、推動方式、時限要求等方面有所不同，但是又互為補充、互相包含、有機結合，試點中有探索，探索中有試點，共同承擔著為改革“探路”的重要使命。拿長株潭兩型社會建設綜合配套改革試驗區來說，為實現“資源節約型、環境友好型”社會建設探路的目的，必然要在綠色發展、低碳發展、循環發展，以及城市與自然、人與自然和諧共處等方面進行探索，而這些探索本身又可能在國家或者省里的試點項目之中。對試點和探索的關系認識清楚了，才能對試點和探索在政策運用上、方法選擇上既有所側重、有所不同，又相互結合、相互促進，更好服務于改革發展的大局和全局。

記者：全面深化改革兩年多來，湖南省開展了哪些試點和探索，總體情況如何，取得了哪些成效和經驗？

秦國文：湖南對試點和探索一直很重視。十八屆三中全會以來，改革試點和探索形成了“漫江碧透，百舸爭流”的局面。中央和國家有關部門在湖南省部署改革試點任務46項，已完成6項：省直有關部門和市縣開展試點任務112項，已完成33項：各地也結合實際自主開展了一系列探索。從內容看，涵蓋了經濟、社會、文化、司法、行政、生態、黨建等全面深化改革各領域；從層級看，包括省、市、縣、鄉四級；從布局看，遍布全省各個縣市區，以求得疊加經驗和有機組合：從時間安排看，部署一直沒有間斷，且相對比較密集，今后一段時間還將延續這一態勢。

試點和探索工作取得了初步成效，對改革發展全局產生了積極影響：一是探索了促發展的新路子，突破了若干體制機制障礙，形成了一些可復制可推廣的經驗；二是營造了抓改革的新氛圍，爭取試點、積極探索的改革局面正在形成：三是提升了干工作的新本領，各地各部門領導干部用改革破解發展難題的意識進一步增強，謀劃改革、推動發展、干事創業的能力進一步提升。具體成效也是多方面的，比如，“四跟四走”產業扶貧模式獲習近平總書記肯定，精準扶貧在全國產生了深遠影響：文化體制改革探索領跑全國，為文化產業發展注入強勁動力；農村宅基地抵押貸款、林權抵押貸款等金融改革試點，對緩解農民融資難、農業籌資難起到了積極的示范作用。這次推介的9個試點和探索案例，也是當地相關重大改革獲得突破的標志。

記者：近日，省委辦公廳印發了《關于鼓勵、規范改革試點和探索的實施意見》（試行）（湘辦發[2016]36號）（以下簡稱《實施意見》），出臺這個文件是怎樣的一個考慮，它的主要內容是什么？

秦國文：前面已經講到，中央和省委對試點和探索工作很重視，試點和探索對于改革實踐很重要。但是改革中不會試點、不想試點、不敢試點的現象還不同程度地存在，對于試點和探索認識不深入、協同不全面、成果不突出、推廣不及時、保障不充分等一些共性問題，影響和制約著成效的取得。特別是不敢擔當、為官不為的問題比較突出，亟須正確看待、有效破解。正是在這種背景下，我們按照中央關于加強、規范試點和探索的部署要求，結合湖南實際，出臺了《實施意見》。可以說，文件出臺呼應了廣大黨員干部的期盼和厚望，切合需要，正當其時。

文件的主要內容可概括為“五原則、五激勵、五規范、五機制”。“五原則”是指開展試點和探索要堅持正確方向、堅持問題導向、堅持統籌協調、堅持實事求是、堅持于法有據，既是總體要求，也是取得成效的重要保障。“五激勵”是指考核激勵、榮譽激勵、財政激勵、用人激勵、輿論激勵，目的在于調動各地各部門的積極性，營造爭當改革促進派和實干家的濃厚氛圍。“五規范”是指規范項目申報、規范安排部署、規范組織實施、規范監督管理、規范總結推廣，讓開展試點和探索有章可循，避免盲目無序、雜亂無章。“五機制”是指容錯糾錯機制，包括免責范圍、免責處理、免責申請、免責認定、糾錯實施五個方面，用意是為改革者兜住底，卸下思想包袱和心理負擔。

記者：《實施意見》對推動湖南省全面深化改革工作走在前列意義重大，必將為湖南省全面深化改革新高潮的形成提供制度保障。請問，《實施意見》有哪些創新亮點？

秦國文：說到亮點，《實施意見》主要體現在三個方面：一是對試點和探索兩者作用一體論述。中央精神和兄弟省市的文件主要是加強和規范改革試點工作，對如何開展探索著墨不多。《實施意見》創造性的將試點和探索一體論述，提出的“五原則、五激勵、五規范、五機制”，既包含了試點，也涵蓋了探索。二是將規范和鼓勵兩項內容一體安排。《實施意見》提出開展試點不僅要進行規范，還要進行激勵，開展探索不僅要進行激勵，還要進行規范，在全國率先系統設計為試點和探索進行激勵和風險兜底的容錯糾錯機制。同時又有所側重，對于試點偏重于規范和加強，對于探索偏重于鼓勵和保護。三是從定性和定量兩個方面一體要求。《實施意見》將“質”的要求和“量”的規定體現到文件的每一個條款上，體現出較強的針對性、實用性。此外，《實施意見》把握有限目標，不貪大求全，無論是激勵措施，還是容錯糾錯機制都不追求面面俱到，盡可能擠掉水分、留下“干貨”。

記者：中央提出要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁”，就是要解決改革中“不想為、不會為、不敢為”的問題。湖南是如何通過對開展試點和探索進行容錯糾錯，調動廣大干部群眾積極性主動性的？

秦國文：推動改革發展，關鍵在人，關鍵的關鍵在于調動起廣大干部群眾干事創業的積極性，形成“九牛爬坡，個個用力”的局面。調動積極性，除了激勵之外，一個重要的方面就是容錯糾錯。特別是對于試點和探索來說，這是啃硬骨頭中的硬骨頭，承擔著比一般改革更高的風險，更需要容錯糾錯。干部隊伍中確實存在著害怕動輒得咎的現象。鑒于此，習近平總書記在今年省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中，專門提出了“三個區分開來”的總要求，要求保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部。省委深改組第二十一會議上強調，要“把容錯精神落細落實到對每一起改革失誤的處理上”，主要精神就是既要求領導干部敢于擔當，更要為敢于擔當者擔當，堅定地為改革創新者兜住底、撐起腰。《實施意見》已經從總體上作出相關規定，下一步我們還要深入研究，配合有關職能部門盡快形成完備、成熟的操作辦法、實施細則，確保容錯糾錯機制能操作、易執行、使得上、用得好。

當然，容錯是寬容，而不是縱容，是有條件的容錯，也是有糾錯作為必要補充的容錯，因此必須完善問責機制，以問責配合容錯糾錯才能收到最大效果。容錯應當成為干部主動擔當作為的保障，而不應當成為干部任意突破禁戒的借口。我們既要為那些肯干、想干、會干的干部擔責，也要對那些不干、蠻干、亂干的干部追責，甚至要讓那些推進試點不作為、自主探索亂作為、開展試點和探索不會為的干部調整下來。要用問責制度讓廣大干部認識到，干是分內之事、應盡之責，干得好的受激勵、得表彰：亂干是錯、不干也是錯，尸位素餐的干部沒有生存的空間和土壤。要通過問責制度，讓探索和試點沿著改革方向、法紀軌道健康運行。

記者：開展試點和探索應當聚焦哪些方面，如何才能更好地發揮作用？

秦國文：試點和探索可以遍地開花，但不可以雜亂無序，應當在全面深化改革的總體部署下，圍繞最重要、最緊要的問題或領域有序展開。當前，湖南要從以下三方面著力。

著力完善方案。改革不可能一蹴而就，改革方案也不可能一次盡善盡美，必須在實踐中反復論證、不斷完善。試點和探索就肩負著這樣的重要任務。為探索出一條充滿活力的社會主義經濟發展道路，當年選擇在深圳等地建立經濟特區：為在新形勢下全面深化改革探索新路徑、積累新經驗，如今又選擇在上海建立自由貿易試驗區。完善方案，一方面要把握好改革的總體方向，使中央和省委精神在試點和探索中得到充分體現。另一方面要把握好本質要求，使方案在實踐中不斷創新突破、動態調整。

著力耦合項目。改革必須注重系統性、整體性、協同性。這就要求，改革推進不能碎片化，不能形成項目孤島，而必須相互耦合，形成聯動。試點和探索好比一架機器的中間齒輪，又好比一個木制結構的卯榫組合，起著聯動傳導、耦合固定的作用。這些中間齒輪、卯榫組合，尺寸形狀可以千差萬別，但一定要適用，只有適用才能讓整架機器協調運行、整個結構穩定牢固，推動改革發揮整體效應。

著力對接實際。試點和探索好比改革之足，只有通過這個足在改革大地上去感知實情、調節步伐、區別用力，才能腳踏實地、穩健前行，才能精準對接基層實際，推動改革落地生根。再好的頂層設計也不可能是“一藥靈”，要“服水土”“出療效”，需要試點和探索開出配方。因此，改革要對接實際，一定要結合千差萬別的情況進行政策和方案的“二次創新”，用試點和探索打通政策和方案的“通鄉路”“通村路”，讓人民群眾全面享受到改革的理論獲得感、現實獲得感、預期獲得感。

記者：試點和探索的最終目的是要轉化為發展成果，增強人民群眾獲得感。如何實現這一目的？

秦國文：省委書記杜家毫在省委深改組第二十二次會議上指出，要把改革實踐中形成的好經驗、好做法及時總結提升、推廣運用。避免試點和探索的成果成為“盆景”，首先要重視經驗總結提升。經驗由不斷積累到總結提升不是簡單、自然的過程，是要付出艱辛努力的。首先要深入調研，摸清情況；其次要認真評估，充分發揮自評估、有關部門評估和第三方評估相結合等有效形式，掌握試點和探索的質量和效果；再次要分類處理，對無效試點予以中止，對有困難的試點進行幫扶指導，對取得成效的加強經驗總結。在這個過程中，改革者的主動性、創造性，全局觀、大局觀非常重要，否則就可能出現“為山九仞、功虧一簀”的風險。

其次要重視制度系統集成。試點和探索成果好比散亂的珍珠，雖然珍貴，但是零星零碎、局部局地，要最大化顯現出價值，必須串珠成鏈。系統集成的過程是共識化、標準化的過程，也是介于經驗總結和成果推廣的承上啟下的過程，是非常重要的一環。一條好的經驗形成難，一種更具適應性和推廣性的制度形成更難，不僅需要不斷提升某一試點和探索的成功經驗，而且需要整合相關領域試點和探索的成功經驗。在試點和探索的每個環節都要運用系統集成思維和方法，部署試點和探索要集成，安排項目要集成，推進過程要集成，經驗總結也要集成，只有如此才能具有更廣泛的適應性。

再次要重視成果推廣應用。試點和探索推廣的范圍越廣泛，吸收的養分越多，成果的含金量越高，達到的成效越好。試點和探索的經驗成果得來不容易，而要推廣運用也不簡單。為什么？原因很多，重要的一條是認識程度不夠、接納自覺不夠。不是自己提出來的，不是自己任上做出來的，就沒有積極性。改革成果的推廣很難自發實現，必須借助外力。一是對試點和探索的成果進行評級認定，確定可以推廣的層級和范圍，適合在一個市推廣的在一個市推廣，適合在一個區域推廣的在一個區域推廣，適合在全省推廣的在全省推廣。二是把成果推廣工作納入改革任務部署，編入督察督辦范圍，列入績效考核內容，確保有實際動作、時間節點，防止避實就虛、避難就易，使好成果遍地開花結果。

改革沒有完成時，改革永遠在路上，決定了試點和探索無止境。只要我們用好試點和探索這一改革的重要方法和武器，不斷激發活力、增添動力、提升效力，不斷創造經驗、轉化成果、惠及群眾，就能造就湖南改革的“江河滔滔后浪接前浪，青山巍巍一峰高一峰”之勢。