城市社區(qū)管理研究綜述

摘 要：社區(qū)是現(xiàn)代文明發(fā)展的必然產(chǎn)物，在全世界城市化進(jìn)程不斷加快的趨勢(shì)中，城市社區(qū)管理也變得越來(lái)越重要。對(duì)國(guó)內(nèi)外的城市社區(qū)管理的基本理論和管理內(nèi)容以及存在問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析，思考我國(guó)城市社區(qū)管理發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析提出建議。

關(guān)鍵詞：城市；社區(qū)管理；社區(qū)自治

一、國(guó)外關(guān)于社區(qū)管理研究的重要觀點(diǎn)

（一）社區(qū)支持系統(tǒng)

社區(qū)支持系統(tǒng)在美國(guó)的社區(qū)醫(yī)療保障制度構(gòu)建方面貢獻(xiàn)突出。目前，較為明確的社區(qū)支持系統(tǒng)概念是由美國(guó)國(guó)家心理衛(wèi)生研究中心提出的：社區(qū)支持系統(tǒng)是一個(gè)為弱勢(shì)群體提供必要幫助，滿足其生存發(fā)展需求的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，它可以使弱勢(shì)人群免于在社區(qū)內(nèi)遭遇歧視或排擠。美國(guó)學(xué)者Judith Clark Turner.William J. TenHoor指出了社區(qū)支持系統(tǒng)需要包含的幾大要素：對(duì)目標(biāo)人群需求狀況進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估；協(xié)助目標(biāo)人群獲取受助資格；社區(qū)支持系統(tǒng)提供服務(wù)的能力可以持續(xù)滿足人們生存、工作的需要，直到他們自己解決問(wèn)題。

（二）社區(qū)能力建設(shè)

國(guó)外對(duì)于社區(qū)能力建設(shè)的定義較多，角度也各不相同。社區(qū)能力建設(shè)的代表性觀點(diǎn)主要由Labonte R、Laverack G，他們認(rèn)為社區(qū)能力建設(shè)是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織為了向社區(qū)成員提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而在完善社區(qū)議事流程、提升問(wèn)題分析能力、完善社會(huì)保障等方面所做出的努力[1]。

馬來(lái)西亞科技大學(xué)的Noor Azmi Mohamad及Noraini Bt. Abu Talib等學(xué)者認(rèn)為目前社區(qū)能力建設(shè)迫切需要解決的問(wèn)題是社區(qū)發(fā)展框架的構(gòu)建，其中最重要的組成部分是社區(qū)成員技能培訓(xùn)及能力評(píng)估機(jī)制，這樣便可以為社區(qū)建設(shè)提供充足的人才。

（三）社區(qū)自治

瑞士圣加侖大學(xué)學(xué)者Kuno Schedler對(duì)瑞士二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的地方自治制度演變進(jìn)行了分析，其中闡述了他對(duì)社區(qū)自治的看法：瑞士社區(qū)自治的構(gòu)成較為復(fù)雜，其中包括了對(duì)社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、自來(lái)水與電力供給等方面的綜合管理。這種自治與聯(lián)邦的政治制度緊密結(jié)合，大部分地方公務(wù)員由社區(qū)選舉產(chǎn)生，而非議會(huì)選出。Schedler還指出了20世紀(jì)瑞士社區(qū)自治的失敗之處在于二戰(zhàn)后建立的“任務(wù)代理處”，這種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)工作進(jìn)行安排，導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的小型社區(qū)失去話語(yǔ)權(quán)，其發(fā)展資源被大型社區(qū)侵吞[2]。

二、國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)管理研究的重要觀點(diǎn)

（一）城市社區(qū)管理的“行政化”傾向問(wèn)題

20世紀(jì)80年代以來(lái)，原有的部分政府權(quán)力下放至街道，街道辦事處成為社區(qū)工作的重要依托和落腳點(diǎn)。鮑宗豪、史云貴的觀點(diǎn)代表了大多數(shù)學(xué)者對(duì)于“行政化”傾向的意見。他們認(rèn)為：政府的大量職能被基層的街道單位所行使，這直接導(dǎo)致社區(qū)的身份變得不明確：將社區(qū)定位于街道的管理形成了習(xí)慣性的行政管理手段，無(wú)法顧及社區(qū)需求，導(dǎo)致街道的工作方向與居民需求錯(cuò)位；社區(qū)治理的合法性不足；社會(huì)組織發(fā)育不足，缺乏獨(dú)立性，成為街居黨政組織的附庸。

（二）城市社區(qū)管理的基本理論

從學(xué)術(shù)淵源來(lái)看，“社區(qū)”一詞最早是由英國(guó)的斐迪南？騰尼斯提出來(lái)的，它的本來(lái)意義是指那些具有相同價(jià)值取向和人口同質(zhì)性比較強(qiáng)的社會(huì)共同體。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)的含義變得多元化了，社區(qū)管理也隨之有了不同含義，我國(guó)學(xué)者對(duì)城市社區(qū)管理概念的認(rèn)識(shí)和分析主要有以下幾種代表性觀點(diǎn)：

顧建健、劉中起認(rèn)為城市社區(qū)管理就是在一定的社會(huì)環(huán)境下，社區(qū)基層政權(quán)組織與社會(huì)居民、社區(qū)單位等，為維護(hù)社區(qū)整體利益、推進(jìn)社區(qū)全方位發(fā)展，采取一定的方式，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行有效調(diào)控的過(guò)程[3]。

羅璐瑤認(rèn)為城市社區(qū)的管理不是一般的普通管理，它是一種通過(guò)本身進(jìn)行的自主管理，它是城市管理工作的基礎(chǔ)，它不像政府行政部門那樣進(jìn)行管理，它是一種獨(dú)立的管理模式，我們可以認(rèn)為它隸屬于一種基層自治模式[4]。

陸云飛學(xué)者指出城市社區(qū)管理是一種過(guò)程，這種過(guò)程是通過(guò)行政部門和社會(huì)的各種第三部門甚至個(gè)人來(lái)根據(jù)有關(guān)的法規(guī)文件來(lái)進(jìn)行的，它的主要內(nèi)容是對(duì)各種涉及到社區(qū)居民生活等公共事務(wù)和社會(huì)福利事業(yè)的規(guī)劃、控制、組織，等等[5]。

城市社區(qū)管理的涵義目前還存在不同的理解，但大家目前有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，城市管理是一種基層的自主管理模式，它的目標(biāo)是為了推動(dòng)社區(qū)公共事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。

三、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)管理存在的問(wèn)題

（一）城市社區(qū)管理體制不健全

我國(guó)目前的城市社區(qū)管理存在的一個(gè)很明顯的問(wèn)題就是管理體制不順，很多管理制度還需不斷完善以切合我國(guó)城市社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求。學(xué)者王青認(rèn)為我國(guó)社區(qū)管理普遍存在著社區(qū)主體地位不明確、行政干預(yù)太多的弊病，社區(qū)的自主權(quán)不足，導(dǎo)致社區(qū)的職能弱化[6]。現(xiàn)階段的城市社區(qū)管理體制不能有效地促進(jìn)政府職能部門、 群眾自治組織、 駐地單位按照社區(qū)服務(wù)的要求履行好各自的職能。雖然目前我國(guó)政府漸漸意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題并開始下放權(quán)利給社區(qū)本身，但行政主導(dǎo)的社區(qū)管理模式依舊不變，社區(qū)管理缺少社區(qū)公民的參與，政府主導(dǎo)的管理體制依舊普遍存在。

（二）城市社區(qū)服務(wù)機(jī)制有待完善

我國(guó)城市現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)上存在了許多問(wèn)題，許多學(xué)者普遍認(rèn)為城市社區(qū)的服務(wù)體制不完善，社區(qū)服務(wù)管理人員素質(zhì)有待加強(qiáng)以及服務(wù)內(nèi)容和形式單一化。就如陳晏提出：我國(guó)社區(qū)服務(wù)管理隊(duì)伍的構(gòu)成人員較多是低文化程度甚至沒(méi)文化的婦女和失業(yè)或者待業(yè)人員。他們沒(méi)有接受現(xiàn)代社區(qū)管理的專業(yè)服務(wù)理念和知識(shí)，對(duì)待信息技術(shù)也不是很了解，整體而言，服務(wù)管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)偏低[7]。目前，我國(guó)的城市社區(qū)提供的社區(qū)服務(wù)較少，一般都是政府委托和安排的簡(jiǎn)單事務(wù)，它較少涉及居民的生活和文化的需要，不能讓社區(qū)居民感受到高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。

（三）城市社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄

學(xué)者們普遍認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)居民較少參與社區(qū)的管理工作，尤其是他們對(duì)社區(qū)參與意識(shí)的淡薄是當(dāng)前最需要引起注意的問(wèn)題之一，它將直接影響我國(guó)社區(qū)管理的建設(shè)。正如陳潔在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：“目前我國(guó)大多數(shù)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的了解僅僅是辦低保、開證明時(shí)有個(gè)社區(qū)居委會(huì)[8]。”學(xué)者何海兵認(rèn)為我國(guó)社區(qū)居民普遍缺少社區(qū)意識(shí)，缺少公民意識(shí)，目前我國(guó)的城市社區(qū)就是一種“沒(méi)有公民的社區(qū)”，居民缺少參與公共事業(yè)的意向，個(gè)體更加注重自身的利益[9]。由于社區(qū)居民公民意識(shí)的缺少，社區(qū)居民對(duì)待社區(qū)也缺少認(rèn)同感和歸屬感，這直接給我們的社區(qū)管理帶來(lái)很多困難。

四、針對(duì)以上城市社區(qū)管理問(wèn)題提出對(duì)策

（一）確立社區(qū)在管理中的主體地位，減少對(duì)政府的依賴

在城市社區(qū)管理體制問(wèn)題上，要解決行政化傾向，可借鑒瑞士社區(qū)自治的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減少對(duì)政府及街道辦事處的依賴，確立社區(qū)在治理中的主體地位。首先要做到“政社分離”，政府應(yīng)推進(jìn)體制改革，發(fā)展社區(qū)管理的多元主體。我們的政府可以減少對(duì)社區(qū)管理的干涉，將更多的權(quán)利下放給社區(qū)，讓社區(qū)自己去管理，將居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能分化。另外，加強(qiáng)第三部門對(duì)社區(qū)的支持力度。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)第三部門有了更高的認(rèn)可度，加強(qiáng)第三部門對(duì)社區(qū)的支持力度將有力地增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)管理的參與度與認(rèn)同感。

（二） 提升社區(qū)能力，建立健全的人才遴選和培訓(xùn)制度

在對(duì)于服務(wù)體制的問(wèn)題上，我們需要提升社區(qū)能力，首先我們要注意建設(shè)社區(qū)的人才制度，我們要對(duì)人才的遴選和培訓(xùn)建立健全的規(guī)劃，要為社區(qū)的將來(lái)發(fā)展建立大量的后備人員。我們可以通過(guò)各種福利政策來(lái)吸引高素質(zhì)的青年來(lái)到社區(qū)工作。其次，政府應(yīng)該通過(guò)制定科學(xué)合理的政策來(lái)對(duì)社區(qū)的服務(wù)業(yè)管理進(jìn)行整體的規(guī)劃，要通過(guò)社區(qū)服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展來(lái)帶動(dòng)社區(qū)的發(fā)展，要把握好社區(qū)發(fā)展的方向、規(guī)模和速度，等等[10]，除此之外，我們也要讓社區(qū)中的那些高素質(zhì)居民參與到社區(qū)的管理中來(lái)。

（三） 培養(yǎng)公民意識(shí)，增強(qiáng)公民參與社區(qū)管理與建設(shè)的自主性

在民眾參與社區(qū)的意識(shí)淡薄問(wèn)題上，要培育社區(qū)居民的公民意識(shí)。我們可以通過(guò)讓居民直接參與公共事務(wù)的管理和建設(shè)，同時(shí)要增強(qiáng)居民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。要讓居民認(rèn)同社區(qū)， 最好的辦法就是讓他們直接參與社區(qū)管理[11]。為此，我們要讓社區(qū)居民參與到社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，要讓每一個(gè)社區(qū)成員都能平等地享受到他們?cè)谏鐓^(qū)的權(quán)利，并且要建立完善的制度化機(jī)制，讓社區(qū)居民能夠多方面多層次地參加社區(qū)的管理工作。另外我們也可以提高社區(qū)的文化氛圍，提高居民的參與性和積極性，使居民能夠很好地融入到社區(qū)這個(gè)大家庭當(dāng)中，這樣社區(qū)管理工作就會(huì)開展得更加順利。

五、結(jié)語(yǔ)

城市社區(qū)管理在當(dāng)今我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)上具有重要的作用和意義，關(guān)于城市社區(qū)的管理工作，由于社區(qū)管理還處在經(jīng)濟(jì)化的轉(zhuǎn)軌階段，人們的精神文明建設(shè)還不能與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并駕齊驅(qū)。目前城市社區(qū)管理很多相關(guān)制度不是很成熟，社區(qū)管理較為落后，我們各級(jí)政府任重道遠(yuǎn)，需要不斷完善我國(guó)城市社區(qū)管理制度，從而形成具有長(zhǎng)效機(jī)制和普遍推廣性的城市社區(qū)管理體制，城市社區(qū)管理所出現(xiàn)的問(wèn)題也會(huì)慢慢得到解決。

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作者簡(jiǎn)介：

董續(xù)忠，男，杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院城市學(xué)專業(yè)研究生。研究方向：城市治理。