構建“大問責”格局的探索與思考

王岐山書記在十八屆中央紀委六次全會上所作的工作報告中提出：2016年要制定黨內問責條例，把問責作為從嚴治黨的重要抓手，讓失責必問成為常態。強化問責工作是各級紀檢監察機關貫徹落實黨章的職責所在，是推進全面從嚴治黨的重要舉措，也是推進全面依法治國的內在需求。近年來，奉化市從加強頂層設計入手，設立問責中心，量化評估追責，全面構建問責制度體系，在推進問責標準化和規范化建設上取得了一定進展。

奉化市構建“大問責”格局的

實踐和探索

加強頂層設計，倒逼行政機關履職盡責。2014年3月，奉化市委從加強頂層設計入手，設立了問責中心，構建起以民情會辦中心為信息支撐、以行政執法中心為運作核心、以問責中心為保障的“分權制衡、全環閉合”行政執法新體系。同時，問責中心與民信會辦中心、信訪局、行政執法中心、“五水共治”辦、“三改一拆”辦等問題線索來源較多的部門建有線索來源移交制度，可以實現線索即時共享；與組織部、檢察院等部門建有行政執法問責聯席會議制度，在查處突發案件、重大案件時與聯席部門成員單位成立聯合調查組。問責中心設立以來，通過領導交辦、主動巡查、群眾舉報等渠道收集各類線索百余條，查處各類問責案件56起，問責89人次，其中47人給予黨政紀處分，4人移送司法機關處理，問責人員中涉及正局級75名，副局級18名。此外，通過兩年數據分析可發現，2014年問責案件中，涉及土地和環保的比例高達78%；2015年該比例降為28%（見圖1），問責案件類型趨于平均化、合理化。全市“為官不為、為官亂為”的亂象得到有效整治，依法行政環境逐步形成，行政效率明顯提升。

量化評估追責，強化黨風廉政建設主體責任。為強化主體責任落實，奉化市探索實施黨風廉政建設量化評估考核，并配套實施廉政責任金制度。每年年初為每位市黨政領導班子制定個性化《黨風廉政建設責任分工書》和責任部門《黨風廉政建設責任任務函告書》，層層壓實責任；2015年修訂出臺了《奉化市黨風廉政建設責任追究實施細則（試行）》，進一步規范和強化主體責任的責任追究。配套實施的廉政責任金制度是從全市744名市管干部的個人年終目標管理考核獎中提取20%作為廉政責任金，由全市89個單位一把手與各副職領導、各副職領導與分管科室人員層層簽訂“廉政責任契約書”，明確廉政責任金扣發的情形、標準和金額的條款，約定由簽約人對責任范圍內的人員承擔黨風廉政建設主體責任。2015年，奉化市有7名市管領導干部由于主體責任履行不力被扣除了廉政責任金。

注重建章立制，全面構建問責制度體系。為進一步規范問責工作，奉化市根據工作需要，陸續制訂出臺了《奉化市行政執法問責辦法（試行）》《奉化市行政問責后續處理暫行規定（試行）》《奉化市行政審批問責辦法（試行）》《奉化市行政審批權力運作管理暫行辦法》《奉化市黨風廉政建設責任追究實施細則（試行）》《奉化市影響機關效能和損害經濟發展環境行為責任追究試行辦法》等制度。這些制度與中央、省、寧波市的有關問責規定相銜接，結合本土實際具體化問責有關規定，初步形成了一套較為全面的黨政問責制度體系。

構建“大問責”格局中

存在的一些問題

問責標準還不統一。現行問責的主要法理依據是公務員法、行政監察法和紀律處分條例的規定，這些法規中關于問責適用或可參照的條款定性描述多、定量標準少，實踐可操作性差，給問責主體在量責適裁上造成困難。現有的全國各地問責規范層級高低不一，標準各異，形式多樣，有的甚至與上層法制體系存在沖突情況，其合法性、規范性也備受質疑。

問責本質還欠凸顯。現在的問責案件特別是行政問責案件線索來源主要集中于媒體曝光、上級交辦、領導批示、群眾信訪，往往是對事件發生以后的懲罰性問責，多屬于“運動式”“風暴式”問責，事前事中進行督促的問責少，缺乏系統性和源頭解決問題的思考。比如，當前在國土和環保領域違法現象普遍，現有問責工作離十八屆中央紀委六次全會提出的讓失責必問成為常態的工作目標還有不小差距。

問責力量還未整合。近年來，隨著問責意識增強，各類問責案件迅速增多，但從事問責工作的人員有限，各地問責工作主要依靠紀檢監察機關牽頭，其他相關職能部門雖有配合參與，但作用發揮有限。紀檢監察機關對于一般性問責案件會指定由某一內設科室承辦，而科室人員有限，日常調查處理時往往一人同時兼顧幾個案子，有限精力導致出現調查周期延長、深度不夠等情況。

問責程序還需規范。現有的各類問責辦法重實體輕程序，對于如何線索管理、案件調查、卷宗審理、決定處分、事后申訴等程序性內容涉及很少。在各級紀檢監察機關制度規范中也沒有對問責案件處理規定統一的工作程序，由各地自行操作，由于一般性問責案件由單一科室負責，往往缺乏有效的內部監管約束和糾錯機制。

關于構建完善

“大問責”格局的對策思考

深入貫徹黨的十八大以及十八大以來歷次全會精神，把問責作為推動全面從嚴治黨和全面依法治國的重要抓手，以法治思維和法治方式全面深化問責工作改革，整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，讓失責必問成為常態，努力構建黨政全面問責的“大問責”工作格局，為全面建成小康社會提供堅實的保障。必須遵循“五個堅持”：

一是必須堅持有責必問。有職必有責，讓問責成為常態，推動全面從嚴治黨落到實處。

二是必須堅持問責必嚴。嚴格落實“一案雙查”，把追責作為紀律審查的必要延伸。

三是必須堅持黨政齊問。實現黨內問責與行政問責的全覆蓋，不留死角，沒有禁區。

四是必須堅持依法有序。以法治思維和法治方式指導問責，體現依規治黨依法治國。

五是必須堅持懲教結合。問責不是最終目的，要努力實現問責一個，警醒一片目的。

當前構建“大問責”格局，可以從以下四個方面入手：

一是完善問責制度。借今年黨內問責條例制訂出臺的東風，整合現有的問責制度，出臺一個“大問責”辦法，明確相關部門職責，規范問責程序，統一問責標準，細化問責的責任追究形式及對應的適用情形，實現問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式制度化、程序化，充分體現問責工作依規依紀依法的要求。

二是加大問責力度。以踏石留印、抓鐵有痕的狠勁，查處一些有重大影響的案件，增強問責震懾力。積極拓寬問責線索來源渠道，變被動追責為主動問責。拓寬問責領域，實現黨政業務范圍全覆蓋。進一步加大對履職不到位、履職不規范等問題的查處和問責力度。

三是整合問責資源。各級紀檢監察機關是黨內監督的專責機關，主要職責就是監督執紀問責，所以自然就是各級的“執紀中心”“監督中心”“問責中心”。要實現“大問責”工作格局，就是要發揮好紀檢監察機關“問責中心”的職能，整合組織、檢察等部門的力量，協調好相關部門的關系，發揮好各自作用，形成問責合力。如對于尚未構成違紀的，但已不適合繼續擔任該領導崗位的，由組織部門負責調整處理；對于已構成違法犯罪的，由檢察機關負責追究相應的刑事責任。

四是提升問責效果。及時通報典型問責案例，通過傳統媒體與微信、微博等新媒體加強宣傳，釋放問責必嚴的執紀信號，營造“大問責”的高壓態勢。對每一個問責案例深入剖析查找原因，舉一反三，形成“發現一點、深挖一面、處置一起、警示一片、規避一類”的工作新常態。定期整理總結一段時期內問責案件中出現的規律性、普遍性、典型性問題，以《工作專報》《案例剖析》等形式提出治理對策，發揮好案件的治本功能。