關于新常態下的PPP項目運營模式的探索研究

【摘要】PPP項目運營模式是目前我國在進行公共基礎設施的建設中最常采用的模式，和傳統的建設模式相比，其實現了政府和私營企業的合作，這對于公私雙方互惠互利目標的實現有著極為重要的意義。要想最大程度的保證PPP項目運營模式作用的順利發揮，相關部門必須加強對分配機制的完善，要最大程度的保證公私雙方利潤獲得和其所承擔的風險之間關系較為合理，這對私營企業參與PPP項目建設極為重要。

【關鍵詞】新常態；PPP項目；運營模式

一、引言

PPP項目運營模式已經逐漸成為了我國公共基礎設施建設的主要模式，其對于公共基礎設施質量的提升有著極為重要的意義。因此相關部門以及企業必須加強對其的重視，積極的采取措施對現有的PPP項目運營模式進行完善，為PPP模式作用的發揮奠定基礎。

二、PPP項目運營模式概述

1.PPP模式的涵義

所謂的PPP模式指的就是我們常說的“公私合伙模式”，其是英文Public-Private-Partnerships的簡寫。PPP模式最早被提出的時間為1992年，最早被提出的國家是英國。目前PPP模式還主要集中應用在公共基礎設施項目的資助上，參與的合作主體主要有地方或國家政府以及一些私營企業、國營企業等。PPP模式的推進使得基礎設施水平能夠被提高，其在在一定程度上使得公共服務的資金問題得以解決。在英國大臣羅曼萊特蒙在提出PPP概念后，先后多個國家開始把其應用到基礎設施的建設中，土耳其引用此模式的時間為上世紀八十年代左右，澳大利亞、葡萄牙、美國等國家也在上世界九十年代左右開始把PPP模式作為基礎設施建設的模式。不同的學者對于PPP的具體含義的規定有一定的差異，有的學者認為在整個PPP模式中最重要的就是公司合作模式的建立，有的學者則認為對于整個合作過程的控制應該被認為PPP模式的重點。受PPP模式所涉及的內容以及側重點的不同，PPP概念也存在廣義與狹義的差別。一般情況下所指的PPP項目都是廣義上的概念，即在PPP項目中所半酣的融資模式的種類較多，像BOT、BOOT以及OM等融資模式都屬于PPP項目中的一部分。狹義的PPP項目的概念指的是公私部門在合作過程中所呈現出的橫向的合作關系，即在公私雙方合作的基礎上共同參與公共產品建設，從而達到雙方利益等能夠被維持的方式。總而言之所謂的PPP可以定義為，通過公共部門以及私營部門合作關系的建立，并對整個基礎設施的建設過程中產生的風險共同分擔，利益共同分配，從而實現雙方共贏的一種方式。

項目能否采用PPP模式主要和項目自身的特點以及性質密切相關。像項目的設施規模、項目技術的困難程度以及整個項目生產以及消費的形式等都直接對PPP模式的采用造成影響。一般情況下項目設施數量越大越適宜把PPP模式作為主要的建設模式，像電力工程、航空工程等采用PPP模式的優勢性則會更加明顯。通過對PPP模式的性質的分析，可以發現在自然資源開發以及大多數的公共設施的建設過程中比較適合采用PPP模式，相關的部門要加強對其的重視，為PPP模式作用的進一步發揮奠定基礎。

2. PPP模式的應用優勢

（1）目前我國在PPP模式應用中所存在的問題

隨著PPP模式的不斷完善，我國也逐漸把PPP模式引用到公共基礎設施的建設中，像電力工程、鐵路工程等大中型公共基礎設施的建設都采用了PPP模式，可以說現在PPP模式已經成為了我國公共基礎設施所采取的重要模式。但是受各方面因素的限制，在PPP模式的應用過程中還存在一定的問題。由于目前我國所采用的PPP模式所涉及的組織結構都比較龐大，這在一定程度上增加了PPP模式實施過程中協調的難度。在PPP模式中處于最上端的機構為國家機關以及地方政府，其在整個PPP模式中所扮演的角色為相關政策的制定者，在整個PPP模式中政府相關機構要對政府的指導方針進行運用，從而為項目目標的達成創造條件。整個PPP模式中最重要的組成部分就是各個項目企業參與代表，像運營商、投資商等都屬于公私合伙中的私營成分。但是由于目前我國在PPP模式應用過程中存在的局限性，在PPP模式應用時會出現各個層次的合作者責任以及利益分配不均勻的狀況，如果這些利益不能夠被及時的解決，那么必然會誘發一些矛盾以及糾紛的產生，這對于相關項目合作的順利進行有著極大的阻礙。此外在我國PPP模式推進的過程中，政府職能定位以及履行存在一定問題，在整個PPP模式中政府所扮演的角色有投資者、經營者以及監管者，多重身份的重疊雖然會在一定程度上為項目的進行提供條件，但是這也容易誘發政府職能混淆狀況的產生，不利于相關政府職能的進一步發揮。如果在整個PPP模式推進過程中，某些政府人員在管理能力以及職業道德上出現問題后，就容易致使PPP項目不能夠被順利推進，譬如私營企業對于政府的監管能力持有懷疑態度或者對招標的透明度存在疑慮等，這可能會使得私營企業參與PPP模式的積極性受到影響，不利于PPP項目的進行。此外多種角色的重疊在一定程度上使得政府內部出現在監管以及投資方面的風險性進一步加大，這也是目前我國在PPP模式推進中所存在的主要問題之一。

（2）PPP模式應用的意義與優勢

雖然目前我國在PPP模式的推進過程中還存在一定問題，但是不可否認，PPP模式的推進為我國基礎設施的建設提供了新的發展方向。PPP模式的推進能夠為公共部門和私營部門之間雙贏的實現創造條件，PPP模式的引進既解決了公共部門在基礎設施建設中資金不足的困境，使得公共部門赤字壓力得以緩解。并且PPP模式建立了風險共擔、收益共享的機制，這也在一定程度為私營企業利益的獲得奠定了基礎，因此可以說PPP模式的推進使得公私雙方共贏成為了現實。此外PPP模式的推進也能夠在一定程度上使得公共基礎設施的建設水平以及服務水平被提升，傳統意義上的公共基礎設施的建設主體只有政府，PPP模式的應用使得私營部門得以引入，作為公共基礎設施的投資主體之一，為了使得自身利潤最大化能夠得以實現，其必然會在基礎設施的施工質量和效率上下功夫，進而使得整個基礎設施的質量能夠被保證。此外作為主要的合作伙伴，私營企業可以對政府履行監督和約束的權利，這在一定意義上也對于政府職能的進一步發揮創造條件。除此之外，PPP模式的推進也更加有利于基礎設施建設成本控制的實現，由于PPP項目中私營機構是投資主體，其參與到PPP項目的最主要的因素之一就是能夠獲地高利潤，因此為了實現參與PPP項目的目的，其必然會主動的參與到成本控制過程中，并會在保證工程質量的前提下間可能的創造成本控制的條件，這對于整個工程成本的降低極為重要。PPP項目的推進也使得政府以及私營企業所承擔的風險得以降低，在PPP項目建設中最主要的原則之一就是“風險共擔、利益共享”，在對風險進行分配的過程中是以個體所能夠承擔的風險能力作為主要的衡量依據，而不是傳統的機械分配，這對于風險控制的實現有著重要意義，和傳統建設模式相比，PPP模式對于風險的處理更加科學，這在一定程度上規避了一部分的風險，使得公私部門在風險承擔中的壓力沒有那么大，這對于PPP項目的推進極為重要。

和西方發達國家相比，我國在PPP模式的研究上還相對不成熟，但是近年來其發展速度是非常可觀的，PPP模式的應用必然會成為我國在基礎設施建設過程中的必然趨勢，PPP模式也必然對基礎設施建設質量以及效率的提升創造良好的條件，因此相關部門必須加強對其的重視，以積極的態度對PPP模式進行研究與應用，為其作用的發揮奠定基礎。

三、PPP模式的國際經驗及啟示

和外國先進國家相比，我國對于PPP模式的應用處于較為落后的階段，我國要想在短時間內縮短我國和先進國家之間的差距就必須加強對國際PPP模式的先進經驗的借鑒，這對于PPP模式在我國的發展有著極為重要的意義。在上世紀80年代起，英國、美國、西班牙等地區已經開始陸續的引進PPP模式，就其發展狀況來看，PPP模式主要被應用到交通運輸、學校建筑以及地鐵機場設施等公共基礎建設中，在對國際范圍內PPP的應用狀況分析的基礎上，我們可以得到以下啟示：

1.政府的支持力度對于PPP模式的推進有著極為重要的影響，這是因為政府的支持能夠使得PPP的法律地位被確定，政府對于PPP的態度決定了PPP的發展方向，在政府對PPP大力支持的前提下，相關公關部門對于項目審核就會持有謹慎態度，這對于和合作伙伴的選擇科學性的保證有著極大的意義。此外公共部門在進行承諾的做出時也要保持謹慎態度，這對于資產安全性的提升極為重要，只有降低了融資成本的比例，才能夠促進項目可持續性發展的實現，只有公共部門能夠及時的對自我承諾進行兌現，才能夠使得PPP項目的順利推進，因此在我國推進PPP項目的建設過程中，相關的政府部門必須加強對其的支持力度，這對于PPP模式在我國的發展極為重要。

2.要成立獨立機構對PPP運行進行管理。由于PPP項目需要公共部門以及私營部門的共同合作，因此為了保證在PPP項目推進過程中公私雙方所承擔的責任以及利益分配的公平性，在PPP項目推進的過程中，必須建立獨立的專門機構。結合我國的國情，在獨立結構的建設中國家層面可以由財政局下屬的基礎設施局充當PPP項目管理者角色，在地方政府層面，則可以讓獨立的政府合作機構負責PPP項目事項的管理。獨立機構的設置能夠最大程度的避免在PPP項目推進過程中公共部門以及私營企業在風險分擔以及利益分配上問題出現的可能性，這對于PPP項目的順利推進有著重要的意義。

3.要加強對風險管理的重視。和傳統的基礎設施建設模式相比，PPP項目所涉及的風險類型以及風險強度都比較大，因此加強對PPP項目推進過程中風險管理的重視對于整個PPP項目的順利進行都有著極為重要的意義。在對PPP項目進行風險管理的過程中不能夠只把目光放到事中風險上，而是要對事前、事中、事后全過程進行風險的監控與管理，在進行事前風險控制中，公私合作方需要及時的進行溝通，從而最大程度的確保雙方對于項目風險的認知能夠處于統一狀態，這對于風險控制的實現有著極為重要的意義。在事中風險控制過程中，各個合作方要根據各自風險的承受能力對風險進行承擔。在事后風險控制中，政府要充分的對最后放款人的義務進行履行，最大程度的幫助私營企業，讓其能夠順利的度過難關。風險管理措施的采取是PPP項目得以順利推進的最重要的因素，相關部門必須加強對其的重視。

四、新常態下的PPP項目運營模式

1.PPP風險因素

和傳統基礎設施的建設模式相比，PPP模式所存在的風險因素更加多，這在一定程度上對于PPP項目的推進造成了影響。下面就常見的PPP風險因素進行分析：

（1）政治風險

國家或地方政府是整個PPP項目中最重要的合作方，由于政府部門性質的獨特性，在PPP項目推進的過程中，整個項目所存在的政治風險也是比較大的。首先如果政府不能夠按照合同所規定的責任和義務所執行，那么必然會使得PPP項目受到危害，這對于合作的私營企業也存在著較大的影響。其次如果政府對于PPP項目的處理能力欠缺，那么在其對相關文件的審批以及決策上也會出現延誤現象，這也在一定程度上使得PPP的政治風險得以增加。另外政府過度干預項目的經營與建設，譬如對私營投資者的自主決策權力進行干預等也是常出現的PPP政治風險。

（2）金融風險

金融風險也是PPP項目中最常出現的風險類型之一，這主要是由于市場利率以及外匯匯率長期處于動態變化過程，如果相關的人員不能夠及時的對這種變化進行把握，那么就可能使得PPP項目的利益受到損害。此外通貨膨脹現象的產生也是造成PPP項目金融風險產生的重要原因之一。

（3）市場風險

和傳統的建設模式相比，PPP所面對的市場風險更加大，除了常規的競爭風險以及市場需求的變化外，PPP項目往往需要的建設周期比較長，這就有可能致使相關原材料不能及時到位的現象的產生，進而使得PPP項目受到損害。此外由于PPP項目大都為公共基礎項目，那么PPP項目產品的價格定位也會誘發市場風險的產生。

2.PPP風險控制

要想最大程度的促進PPP作用的發揮，相關部門以及企業必須加強PPP風險控制措施的采取，這對于整個PPP項目的順利推進有著極為重要的意義，下面就PPP風險控制措施進行分析：

（1）加強風險預防措施的采取

所謂的風險預防措施就是在PPP項目風險產生之前，相關部門以及企業通過針對性措施的采取來使得風險產生幾率得以減低的措施。和其他風險處理方法相比，這種方法更加主動，目前最常使用的PPP項目風險預防的方法有工程物理法以及人們行為法兩種，尤其是人們行為法在整個PPP項目推進中應用的更加廣泛。風險預防措施的采取能夠對于引發風險的根源進行控制，這對于PPP項目事故發生率的降低有著及位置重要的意義。

（2）加強風險分擔合理性的保證

PPP模式是打破了常規的政府壟斷的形式，讓更多的私營企業可以參與到公共基礎設施的建設過程中，為了最大程度的讓PPP項目實施的風險能夠得到有效的規避，相關部門以及企業必須加強風險分擔的合理性，在對PPP項目風險進行分擔的過程中以各個合作方能夠承受風險的能力為依據，從而達到互惠互利以及共贏的目的。風險分擔的實現能夠最大程度的降低PPP項目風險出現的可能性，這對于整個PPP項目的順利進行極為重要。

3.我國推行PPP模式面臨的問題

（1）相關法律法規還不夠完善

PPP模式作用的順利發揮離不開清晰完整法律法規的支持，就目前我國PPP模式的推行狀況來看，我國在法律法規的完善上還存在一定的問題。完善的法律法規的缺乏會使得投資者不能夠對PPP項目的參與流程有著較為明確的了解，這會在一定程度上使得投資的風險得以增加。此外沒有完善的法律法規為依托，私營合伙人的合法權益保證上存在困難，這也是我國PPP項目不能夠被順利推進的重要原因之一。另外相關政策對于PPP表述存在不清晰的狀況，這對于PPP順利運作的實現也有著一定的影響。

（2）合同規范性不足

目前就我國絕大多數所推行的PPP項目來看，其在合同的制定上往往存在規范性不足的狀況，這對于PPP項目的推進有著極大的影響。合同是所有合作者所要遵循的中葉依據，如果合同規范性不足，那么在PPP項目推進過程中必然會產生各種各樣的矛盾與糾紛，這不利于PPP項目合作雙方利益的維護，進而對于PPP項目的順利推進造成影響。

（3）公共服務和產品價格不夠科學

由于PPP項目大都是公共基礎設施的建設，那么公共服務或者產品的價格將會直接對于PPP項目的獲利情況造成影響，但是從公眾角度上來看，其必然會期望質優價廉公共服務以及公共產品，政府作為平衡的維護者，其必須對定價問題進行解決，這是PPP項目能夠在我國獲得發展的重要前提。

4.新常態下PPP項目運營模式

在新常態下PPP項目運營的實現有著新的要求，要想最大程度的促進PPP項目在我國的發展，相關部門最首先要做的就是對相關的法律法規進行完善，以法律的形式對于公私合伙人雙方的權益進行維護。此外由于新常態下我國經濟發展的獨特性，在對PPP項目運營模式進行完善的過程相關部門要著重夠加強分配機制的完善，要讓公共部門以及私營企業利益以及風險的分配都處于較為科學合理的狀態，這樣一來不僅能夠使得私營企業參與PPP項目的積極性得以提升，也能夠為共贏目標的實現奠定基礎。此外政府部門的定位也要明確，雖然在PPP項目中，政府可謂身兼數職，但是在每一種角色中，政府必須積極的對其相關義務進行履行，切不可混淆自我身份，這對于PPP項目的發展極為重要。PPP項目模式為我國基礎設施的建設提供了一種新的融資方式，在社會不斷發展的背景下其必然會成為未來我國公共基礎設施建設的主流模式，因此相關部門必須加強對其的重視。

結束語：

PPP項目運營模式的采取能夠極大程度的使得我國公共基礎實施的質量得以提升，但是相對應的項目運行風險也會增加，相關部門必須加強對其的重視，積極的采取措施對可能出現的風險進行規避，從而使得PPP項目的優勢性能夠得以凸顯，這對于PPP項目運行模式作用的發揮有著著極為重要的意義。PPP項目運行模式的推進可以解決我國政府在公共基礎設施建設上的資金問題，也能夠為私營企業提供一個利潤獲取的平臺，因此可以說PPP項目運行模式使得公共部門以及私營企業以一種合作共贏的狀態所存在，這對于整個社會經濟的發展都有著一定的積極意義。

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