國有控股上市公司治理與國資監管沖突問題探討

【摘要】國有控股上市公司治理和國資監管沖突問題由來已久，已經嚴重制約了上市公司的發展和自主經營權，也剝奪了廣大中小股東的財產權，本文以國有股權轉讓為例，分析了公司治理與國資監管沖突的現狀和形成原因，并因此提出改進建議，國資委應當通過股東大會和其委派的董事行使權力，尊重和落實公司的法人財產權。

【關鍵詞】上市公司；國資委；公司治理；監管沖突

一、公司治理的含義

隨著市場經濟的不斷發展，國有企業改革的不斷深入，國內外學者對公司治理的研究也不斷增多。西方學者對公司治理內涵的界定，主要是圍繞著控制和監督經理人員行為以保護股東利益、保護公司利益相關者利益兩個主題展開的。而國內學者的研究，主要聚焦于國有企業公司化改革后，公司股東大會、董事會、監事會和經理層的權力如何制約與分配，以及如何處理新老“三會”的關系。雖然國內外學者對公司治理做出了許多定義，但還存在著只把公司治理理解為相互制衡，而忽視了科學決策的問題。根據中國公司治理研究的先行者李維安對公司治理的研究，他認為，公司治理是指通過一套包括正式或非正式的、內部的或外部的制度或機制來協調公司與所有利害相關者之間的利益關系，以保障公司決策的科學化，從而最終維護公司各方面的利益的一種制度安排。

二、國有控股上市公司治理的現狀和存在的問題

在我國的上市公司中，國有上市公司起著主導地位和作用，這對于鞏固公有制經濟有著巨大的意義。但是，國有控股上市公司往往都是由大中型國有企業改制重組而來，雖然這些上市公司都按照公司法的要求，建立了完整的股東大會、董事會、監事會和經理層，但由于長期的發展，原來國有企業的管理模式和弊病仍然根深蒂固。

（一）股東大會與國資監管的沖突。國有控股上市公司的國有股東，持股比例往往超過50%，國有股一股獨大，使得公司整體的經營效率低下，而政府和國資委常常通過行政化的方式插手上市公司的日常經營，特別是人事任免，職業經理人制度得不到落實，例如，上市公司想聘請一名獨立董事或總經理，需要事前得到國資委的同意，甚至是直接由國資委提名，但是，根據公司法的規定，聘任董事是股東大會的職權，只需要股東大會批準即可。顯然，國資委的插手，使得屬于股東的權利被剝奪了。

（二）董事會與國資監管的沖突。董事會是現代企業管理制度的核心，擁有著公司許多重大事項的決策權。但是，董事會人員的組成結構不合理，使得董事會的作用不能有效發揮。例如，很多公司的執行董事占比達到了三分之一，雖然有著提高決策效率的優勢，但是，也很容易造成“內部人控制現象”，削弱了董事會與管理層之間的互相制衡作用。

下面以國有股權轉讓為例，來分析董事會與國資監管的沖突。

一家國資控股的上市公司欲轉讓其孫公司的股權，因該孫公司長期經營不善，業務不具備核心競爭力，轉讓的話，可以止住虧損源，且該公司規模相當小，總資產900萬，負債750萬，所有者權益150萬，評估價值僅為300萬。該股權轉讓按照上市公司決策程序，經過了董事會批準，但是，按照國資委的要求，還需要上市公司的母公司董事會批準，再報國資委審批和資產評估、審計、掛牌轉讓，這一系列程序下來之后，可能公司面臨的行業形勢已經發生了重大變化，從而錯失良機。

三、公司治理和國資監管沖突的形成原因

關于國有股權轉讓，主要的法律法規有《公司法》、《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》。

《企業國有資產法》第二條：本法所稱企業國有資產（以下稱國有資產），是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。《企業國有資產法》第五條：本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。《企業國有資產法》第五十一條：本法所稱國有資產轉讓，是指依法將國家對企業的出資所形成的權益轉移給其他單位或者個人的行為；按照國家規定無償劃轉國有資產的除外。

《國務院企業國有資產監督管理暫行條例》第三條：本條例所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。

《國資委企業國有產權轉讓管理暫行辦法》第二條：本辦法所稱企業國有產權，是指國家對企業以各種形式投入形成的權益、國有及國有控股企業各種投資所形成的應享有的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。

從以上法律法規和部門規章的規定可以看出，國資委將條例所稱的企業國有資產改稱為企業國有產權，并因此擴大了企業國有資產的概念外延，將國家出資企業的再投資等投資權益都包括在了企業國有產權的范圍內，增加了“國有及國有控股企業各種投資所形成的應享有的權益”。簡單的說，就是爺爺不僅要管自己對兒子的投資退出，還要管兒子對孫子的投資退出，甚至還要管孫子對重孫子的投資退出這樣越級管理現象，如此審批，完全違反了公司法規定的企業法人財產權這樣的基本權利，剝奪了股東大會投票權和董事會決策權。

四、解決公司治理與國資監管沖突的建議

公司和股東的關系應該是股東通過股東大會或者其選派的董事通過董事會代表股東行使對公司重大事務的決策權和選擇公司管理者的管理權，而不是股東直接以股東的名義對公司重大事項行使管理權，而公司的對外投資或者公司的投資權益的轉讓是根據公司章程的規定由公司的相關權力機關行使相應的決策權和執行權，尤其是當公司有兩個或兩個以上的股東時，股東的程序性權利除非公司章程另有規定，應該是平等的。因此，建立現代企業法人治理結構，應當真正落到實處，防止股東權利行使行政化，國資委不再直接管理公司，而是通過監管其直接投資的國有資本運營公司來覺得國資在不同行業的投資和退出，國有資本運營公司也不能管公司的具體經營，只能通過公司法和公司章程規定的股東大會和董事會起作用，真正做到尊重公司的法人財產權。

參考文獻

[1]李維安.CEO公司治理.北京大學出版社，2011年1月：14.