淺論我國公安執法督察制度之不足與完善

【摘要】我國公安執法督察機制有其存在的獨特價值，這一制度較之于其他監督制度更側重于事前、事中監督，能夠及時糾正和處理存在的問題，督察制度作為公安機關內部同步、動態的監督制度，充分發揮了督促查糾防范制約等方面的重要監督作用。但隨著社會發展，此制度也出現了因社會因素的變化而不適應于社會的情況，鑒于此，本文從內部監督的角度入手，探討我國目前公安執法督察制度的不足，并提出完善的路徑選擇。

【關鍵詞】行政執法督察；公安機關；公安執法督察

一、引言

不同于一般行政機關部門，公安機關兼具行政職能及司法職能，為避免權力濫用，須對權力進行約束。公安機關的行政執法監督主體多元化，外有公安機關的紀檢、監察、審計等監督機構，內有政工、法制等部門和公安機關上下級之間的內部監督，公安執法督察制度屬于行政執法監督的一種，從內部監督的視角對行政執法進行監督。1995年第八屆全國人大常委會通過的《人民警察法》為制定《公安機關督察條例》提供了重要的立法依據，《條例》的頒布標志著我國公安督察制度正式建立。隨著社會時代的變遷，我國督察制度逐步出現了不適應的狀況，包括立法層面、制度運行模式以及督察制度定位等方面，產生的問題亟需解決。本文對督察制度的體制、運行等進行研究，為完善制度提供依據以及具體對策，以達拋磚引玉之效。

二、公安執法督察的含義

督察從法律意義上講，是指特定的組織機構依據有關規定，為完成既定任務或達到預定目標，所進行的監督、檢查活動，也有學者稱為“警務督察”①，即公安機關警務督察機構在其法定職責范圍內，依法對公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行的監督和檢查活動。②

《督察條例》中具體明確了督察職責，包括“重要的警務部署、措施、活動的組織實施情況；重大社會活動的秩序維護和重點地區、場所治安管理的組織實施情況；刑事案件、治安案件的受理、立案、偵查、調查、處罰和強制措施的實施情況”等，相應地督察人員也具有一些權力，如現場處置權、責令執行權和決定撤銷、變更權、決定停止執行職務和禁閉權等。

我國的公安執法督察體制分為中央和地方兩個層面，中央機構包括公安部督察委員會和公安部設立的警務督察局；地方層面主要是公安部門內部設置的警務督察科室或警務督察隊，同時受上級公安機關督察機構和同級公安機關行政首長領導。

不同于其他內部監督，督察制度可以進行現場監督，深入到執法活動的過程中，實行同步、動態、及時監督，阻止正在形成中的違法執法行為，具有事先、事中監督的特征。

三、我國公安執法督察制度的不足

（一）立法內容不明確

雖然我國《督察條例》在2011年進行了修訂，但僅對部分原有內容進行完善修補，條例的內容仍然寬泛，程序規定較為籠統，難以操作，直接影響到督察工作的權威和效果。

1、現場處置權的規定過于寬泛

現場督察是督察區別于其他監督形式的關鍵所在，也是公安執法督察工作的核心，但由于督察職責范圍的規定較為籠統和廣泛，許多督察活動停留在表面，例如對警容風紀、警用車輛、武器警械、警用標志等，最重要執法現場督察工作的監督力度不足。

2、民警執法權益保障有待完善

我國《督察條例》中執法權益保障的規定不足，如2005年由最高檢、公安部的《關于切實加強公安檢察干警執法權益保護工作的通知》，以我國刑法為依據，規定了對于報復殺害、傷害公安、檢察干警的，依照《刑法》規定追究其刑事責任。但在執法實踐中，大多數情況是執法人員被無端指責謾罵、推搡抓扯、受輕傷或是輕微傷的，不適用《刑法》，現有法律對類似隨意投訴、不實投訴，甚至惡意投訴的當事人未有具體明確的處理意見，因此公安機關的處理辦法多數是只能給予口頭教育或警示，對一些惡意投訴人來說無關痛癢。這樣的情況難以解決的原因，一定程度上是法律法規對民警約束多、保障少，甚至沒有保障的原因使然。

（二）運行模式不清

1、督察權威的削弱

監督機構應具備權威性與獨立性，才能充分發揮其監督效能，充分發揮其監督的效能。我國從機構的級別設置來看，督察屬正處級機構，而被監督的主要執法部門如刑偵總隊、治安總隊、交通管理局等等屬副廳級，地位高于督察部門。另外，督察機構在工作中要對本級公安行政首長負責，督察人員就會受制于長官意志，難以進行督察，造成督察機構權威的削弱，進一步加劇了督察機構的附屬性。

2、督察工作內容界限不明

目前督察、紀檢和監察三個部門機構在監督對象、內容、范圍都有交叉區域，督察側重于事先監督和事中監督，紀檢、監察部門側重于事后監督。督察機構由于職權的限制，無直接處分的權力，案件只能依法移交紀檢監察部門或移送司法機關辦理，但無論是《督察條例》還是《督察條例實施辦法》對移送案件的要求、程序均缺少明確規定。這樣分工不明的情況會造成督察機構做了紀檢、監察的工作，浪費工作精力，還會導致三個部門之間的監督作用未能做到優勢互補，造成互相推諉的局面，部分督察職能被抽離。

（三）部分督察意識缺失

鑒于體制國情，督察工作較易受到忽視。一方面督察作為監督機制的組成部分，但并沒有掌握處分或者處罰的權力，監督地位不高，最終造成督察工作得不到保障，工作難以開展。目前《督察條例》和《督察條例實施辦法》對督察的結果、責任規定較少，如對于在督察工作中對民警造成的侵害，根據《督察條例》第14條第4款規定，沒有規定違反督察程序的單位和個人的責任，更沒有要求違反督察程序的單位和個人對被侵害民警的損失進行賠償。

四、我國公安執法督察制度的完善

（一）路徑選擇之一：督察機構與其他部門資源整合

按照系統論的觀點，系統的高效有賴于系統的各組成部分的協調有序，信息暢通，方可發揮其整體功能和監督合力。為解決幾個部門之間“各自為戰”、彼此缺乏聯系和溝通的局面，整合公安機關內部監督力量的有效的解決辦法?？梢蕴剿饕恍┕ぷ髦械穆搫訁f調機制，或者以及完善各內部監督部門間的工作對接程序。例如，可以將信訪部門接收到的現場處理投訴工作移交給同級督察機構，或者在信訪部門增設民警違法違紀投訴辦公室，直接隸屬督察機構領導，這樣有利于督察機構及時有效地處理投訴。

（二）路徑選擇之二：完善公安機關行政執法督察法律體系

在《督察條例》的基礎上，結合《刑法》、《人民警察法》等有關法律法規，總結借鑒域外警務督察的經驗做法，進行統一立法，制定一部《公安機關警務督察法》，對警務督察體制、督察主體、督察職權、督察方式、督察程序等方面予以立法保障，細化督察管轄權、現場處置權的具體內容；賦予督察機構一定的執法行為直接糾錯權，對違法違紀民警予以追究的處分權或處分建議權，解決查處違法違紀權與紀檢監察難以厘清的問題。

（三）路徑選擇之三：完善維護公安民警權益的法律保障

公安機關要重視對民警正當執法活動的維權工作，群眾的不實舉報和投訴，紀檢督查部門要在認真核實的基礎上，及時澄清事實，消除群眾的誤解和民警的心理壓力。對于惡意誣告、陷害、誹謗，對民警名譽造成損害的，要依法追究有關人員的責任，并通過各級媒體如實報導，以正視聽，安撫警心。最重要的是，探索建立民警執法中遭受襲擊、傷害的快速救治制度、撫慰金補助制度等。積極完善維權機制，有效保障公安民警的合法權益。

五、結語

制度本身的設計是用以解決穩定社會前提下出現的社會問題，難以做到一直適應一個社會的發展。公安督察制度的設立目的是可以動態、同步監督民警的執法執勤行為，側重于事前監督和事中監督，具有現場性、主動性、迅速及時性、流程性的優勢，克服了監督的滯后性，在法律制度設計上較好地彌補了其他內部監督部門側重于事后監督的不足之處。但這一制度在現實中還存在認識不到位，定位不準確，與紀檢監察部門職能交叉等問題。誠如任何制度的改革和創新都是一個艱難的過程，完善現行的督察制度同樣是一個復雜的系統工程，其中必然會碰到各類矛盾和問題，還會受到各種條件和因素的影響。正確認識、客觀分析并加以解決這些矛盾和問題，都需要進行更高層面的研究，更深一步的探討。

注釋

①“警務”這一概念源自于我國《人民警察法》第五章規定的警務，指法律規定警察機關代表國家行使警察權力、履行治安管理和懲治違法犯罪職責，維護國家安全和社會治安秩序以及人民警察隊伍建設與管理等事務的總稱。

②鄭百崗主編：《公安警務督察》中國人民公安大學出版社2004年版，第16頁。

參考文獻

[1]鄭百崗主編：公安警務督察[M]. 北京：中國人民公安大學出版社2004年版.

[2]姜明安主編：行政執法研究[M]. 北京：北京大學出版社2004年版.

[3]李晨光，王運紅：外國警務督察制度對我國警務督察制度建設的啟示[J]. 云南警官學院學報，2010（5）.

[4]伍勁松：我國行政監察制度之缺失與完善[J]. 學術論壇，2001（6）.

作者簡介

黃喬喬（1992年），女，海南省三亞市，黎族，華南師范大學法學院2014級研究生，主要研究方向為憲法與行政法學。