淺析我國森林資源的法律保護問題

【摘要】：我國現(xiàn)已形成以《中華人民共和國森林法》為主的森林法體系，為我國森林資源的經(jīng)營和保護起著積極的作用，同時也存有立法宗旨不明，對破壞森林資源的行為懲處力度較弱，等問題。為實現(xiàn)我國森林資源合理的經(jīng)營和保護，實現(xiàn)森林資源三項功能的最有效配置，有必要針對上述幾個方面進行完善，以實現(xiàn)森林資源有效的法律保護。

【關(guān)鍵詞】：森林資源;森林法;法律責(zé)任

一、我國森林資源保護現(xiàn)狀

根據(jù)第八次全國森林資源清查（2009-2013）結(jié)果，全國森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，與第七次全國森林資源清查結(jié)果比較，森林面積凈增1223萬公頃，增幅6%;森林覆蓋率提高1.27個百分點[1] 。但是，我國的森林覆蓋率明顯低于世界平均水平，并且我國森林資源分布呈現(xiàn)出較大的地域差別，東北、西南、東南部山區(qū)以及邊疆地區(qū)的森林資源比較豐富，而中原地區(qū)，諸如山西、河北、河南等地的森林資源是比較匱乏的，最為嚴(yán)重的是我國的西北地區(qū)，森林覆蓋率連1%都達不到。

二、我國森林資源保護立法進程

中國是世界上較早利用法律手段保護森林資源的國家之一，據(jù)史料記載，世界上最早關(guān)于森林開發(fā)與保護的機構(gòu)始設(shè)于我國西周。在周朝，全國各地設(shè)立山虞和林衡掌管山林[2]。新中國成立后，我國1979年通過了《中華人民共和國森林法（試行）》，并于1984年9月頒布了我國第一部正式的《森林法》，之后，國家和地方相關(guān)部門又頒布了一系列的法律、法規(guī)、司法解釋等法律規(guī)范。總的來說，我國目前涉及林業(yè)的法律、法規(guī)、條例、辦法等規(guī)范文件眾多，已經(jīng)形成了以《森林法》為林業(yè)基本法的森林資源保護法律體系。

三、我國森林資源保護立法中存在的不足

（一）《森林法》定位不準(zhǔn)確，立法目的偏頗

我國《森林法》的定位，在傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域，林業(yè)主要是以生產(chǎn)木材為主的產(chǎn)業(yè)，與林業(yè)相對應(yīng)的《森林法》也是以保障木材生產(chǎn)為主的行業(yè)法;傳統(tǒng)民法領(lǐng)域中，林業(yè)主要是市場經(jīng)濟中的一個產(chǎn)業(yè)，《森林法》主要是保障經(jīng)濟性私利的私法[3]。大多情況下，它是以保障木材開采的法律價值而存在，這樣大大降低了森林法律相關(guān)制度對森林資源的保護力度。上世紀(jì)80年代，受我國計劃經(jīng)濟體制的影響，《森林法》中計劃經(jīng)濟的痕跡較重，偏重于大而全式的立法模式。在制定森林法的相關(guān)法律規(guī)范時，其關(guān)注的重點是林產(chǎn)品的產(chǎn)量和經(jīng)濟利益，而并非森林的生態(tài)效益。比如，我國對林木的劃分主要按照人類使用林木目的的不同，完全沒有依照有利于維護森林資源發(fā)展的分類標(biāo)準(zhǔn)。

（二）懲罰力度不夠，懲罰措施單一

我國目前刑法中涉及森林犯罪的罪名較少，在定罪量刑方面也存在量刑偏輕的問題，同時，我國《森林法》第六章規(guī)定破壞森林資源違法行為的懲罰措施，主要有賠償損失、罰款、補種、沒收違法所得、糾正、行政處分以致追究刑事責(zé)任。實踐中主要以罰款為主，且數(shù)額較低。對于沒收所得、糾正行為或者行政處分又往往因為法律定性不明確，或者操作中沒有詳細規(guī)則，使得除罰金以外的懲罰措施形同虛設(shè)。

（三）各方當(dāng)事人權(quán)責(zé)不清

現(xiàn)行的《森林法》、《森林法實施條例》中對權(quán)利的主體規(guī)定為：國家、集體、單位和個人。在具體實踐中，從事森林經(jīng)營的既有國家、集體、也有自然人、企業(yè)、非企業(yè)組織，甚至還有外國投資者等[4]。在權(quán)利主體責(zé)任范圍的規(guī)定上，森林法采取分散式的立法方式，以森林經(jīng)營管理的法律規(guī)范為主線進行立法，即在具體涉及到主體責(zé)任時才予以說明，從而使得各個主體的責(zé)任范圍分散于森林法各處，不僅不便于各個主體對于森林資源的保護，還可能造成多種主體爭相保護，或者無人負(fù)責(zé)的積極或者消極沖突情況。

四、完善我國森林資源立法保護建議

（一）完善立法目的

保護森林資源不能只為其經(jīng)濟效益，更為重要的是其生態(tài)效益。森林法的立法目的應(yīng)當(dāng)從促進森林經(jīng)營和經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)角度轉(zhuǎn)向促進森林生態(tài)建設(shè)、森林資源可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，合理利用森林資源功能以應(yīng)對氣候變化。在此過程中，要明確森林立法的基本理念，突出它的生態(tài)效益，既要保證它的可操作性，還要保證它的規(guī)范性。也應(yīng)針對不同時期的要求，做好立法的調(diào)整工作，以確保它的時效性與可靠性。

（二）加強違法犯罪行為的懲罰力度

首先，加大罰款的處罰力度，對個人和單位都要嚴(yán)罰。其次，應(yīng)當(dāng)提高犯罪與量刑的層次，對一些影響及其嚴(yán)重的案件可以采取公開、曝光的形式來加大其對公眾的影響與教育。最后，將政策性的規(guī)定改為法律規(guī)范。因為政策性的規(guī)定缺乏法律的強制力與約束力的，無法對嚴(yán)重危害生態(tài)環(huán)境的行為進行處罰和定罪。

（三）明確權(quán)責(zé)，落實各方當(dāng)事人法律責(zé)任

明確各個主體的職責(zé)，責(zé)任要落實到各級部門，防止互相推諉情況的出現(xiàn)。實行“第一人受理制度”，一旦出現(xiàn)部門間責(zé)任劃分不清，或者消極保護的行為出現(xiàn)，則第一個受理情況或者申請的單位，要負(fù)責(zé)向爭議中的共同主管上級進行情況的上報和職責(zé)的快速落實，不能消極對待[5]。要明確林場、護林單位以及涉林主體等以及森林公安在加強林業(yè)資源保護工作中的側(cè)重點，同時配合我國現(xiàn)有的行政復(fù)議法、物權(quán)法、國家賠償法等相關(guān)法律規(guī)定，以貫徹當(dāng)事各方對于法律責(zé)任的執(zhí)行。

（四）協(xié)調(diào)不同法律部門的內(nèi)容

森林法不可能包羅萬象，森林法要與其他相關(guān)法規(guī)形成體系才能更好地發(fā)揮作用[6]。對于森林資源保護法之間的沖突來說，可以設(shè)置專門的森林法務(wù)部門來管理。除了要考慮到國內(nèi)法有關(guān)森林資源保護的法律規(guī)范的相互協(xié)調(diào)，森林法律國際間的合作與協(xié)調(diào)也是森林法律立法執(zhí)法的趨勢[7]。我國《森林法》的修改，還應(yīng)與國際森林保護及貿(mào)易發(fā)展保持同步進行，以防止其他發(fā)達國家的“綠色沖擊”。目前，森林保護國際條約、協(xié)定和議定書等成為國際間森林保護的準(zhǔn)則，對各國森林立法產(chǎn)生重大影響。我國只有積極做好森林保護研究與立法，保持與國際間的森林法律協(xié)作和互動，才能夠有效的趨利避害保護本國森林資源。

參考文獻：

[1]第八次全國森林資源清查結(jié)果（2014-02-26）http：//www.forestry.gov.cn.

[2]李可，中國森林立法史與《森林法》之修改[J].浙江林學(xué)院學(xué)報，2005，22（1）：114-118

[3]蔡守秋，《森林法》修改的幾個問題[J].現(xiàn)代法學(xué)，2004，26（5）：47-57

[4]黃李焰、陳少平、陳泉生，論我國森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革[J].西北林學(xué)院學(xué)報，2005，20（2）：186-192

[5]吳依陽，我國森林資源保護立法問題研究[D].吉林大學(xué)

[6]李雨，森林資源的法律保護[J].西北林學(xué)院學(xué)報2010，25（5）： 224～ 228

[7]孫法柏，論森林保護的國際法律合作[J].法治論叢，2005，20（1）：42-46