“二孩”政策實施中城市居民公共服務需求及保障措施研究

【摘要】：隨著“二孩”政策的全面推行，社會各界對這一問題給予了特別關注。本文在梳理我國計劃生育政策的發展歷程基礎上，就“二孩”政策實施中城市居民公共服務需求和保障措施方面進行了分析，旨在使該政策更好地實施，并達到應有的效果。

【關鍵詞】：二孩;公共服務需求;政策;保障

一、我國計劃生育政策的發展歷程

1980年，針對我國人口眾多、人均資源相對不足的基本國情，黨中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡中國家庭“每對夫婦只生育一個孩子”，標志著以獨生子女政策為中心的計劃生育政策的開始。到1982年，計劃生育被正式確立為我國的基本國策，并寫入《憲法》。

在計劃生育政策作為基本國策實施的30多年里，我國人口增長的速度得到有效控制，沒有因過于膨脹的人口對經濟發展造成致命的影響。但同時我們要注意到，近年來我國的人口數量和人口結構發生了巨大的變化。據國家統計局發布的數據顯示，截止到 2015年末全國大陸總人口137462萬人，人口自然增長率為4.96‰。我國已成為世界上人口增長率極低的國家之一，明顯低于正常的人口生育更替水平。2015年中國社科院發布“經濟藍皮書”警示，目前我國的生育率已經非常接近“低生育陷阱”。老年人口比重快速上升，人口老齡化加劇引發的一系列社會問題對我國經濟和會的可持續健康發展形成了一定的壓力，老齡化問題開始受到各方關注。由此，我國的計劃生育政策開始做出不斷調整和完善。

2013年底，中共十八屆三中全會召開，以習近平同志為總書記的黨中央站在中華民族長遠發展的高度，著眼于經濟社會發展全局和人口發展的轉折性變化，提出了堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，為新時期人口和計劃生育的改革發展指明了方向。

在平穩實施單獨兩孩政策的基礎上，黨的十八屆五中全會做出了全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子的重大決策。這是對人口和計劃生育政策的又一次重大調整，是中央基于人口與經濟社會發展新形勢做出的重大戰略決策，具有里程碑意義。2015年12月31日，中共中央、國務院專門印發了《關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》（以下簡稱《決定》），對實施全面兩孩政策、深化計劃生育服務管理改革做出了全面的部署，明確提出了計劃生育改革發展的思路、原則、目標、主要任務和措施，是指導“十三五”和今后一個時期人口和計劃生育工作的綱領性文件。《決定》的發布，為緩解我國人口老齡化危機，實現人口均衡發展起到了重要作用。

二、“二孩”政策實施中城市居民公共服務需求與保障措施分析

伴隨著“全面二孩”政策的實施，一系列新的問題凸顯出來。例如，在公共服務方面，人們有哪些具體的需求？政府的配套保障該如何跟進？這些都是二孩政策落實過程中迫切需要解決的問題。只有在充分了解群眾的公共服務需求的基礎上，進一步合理規劃和配置醫療衛生、教育、社會保障等基本公共服務資源，才能使全面二孩政策發揮更好的作用。

（一）醫療衛生資源

人口基數大、人均資源占有量小是我國的基本國情。在我國醫療資源本身就緊張的情況下，“全面二孩”政策的提出無疑使醫療資源雪上加霜。“二孩”政策實施后的三至五年，大量孕產人群集中生育及出生人口的大幅增長等都將直接對醫療衛生公共資源造成一定壓力。

同時，符合“全面二孩”生育政策的人群中高齡產婦比重較大，使得高風險、高技術含量的產科任務增加，這對高危產科的整體應對能力提出了更高的要求。而出生人口的持續增長使兒科的優秀專科人才更加緊缺。據2014年《中國衛生統計年鑒》數據表明，2010年兒科執業醫師10.5萬人，2014年10萬人，5年來絕對數減少5000人，兒科醫生占比值為1.62%。我國每1000名兒童中有0.43名兒科醫生，參照美國每1000名兒童中有1.46名兒科醫生的比例，至少還缺口20余萬。但是人力資源配置向公立醫療機構的傾斜，以及醫療服務體系的行政化體制，不僅限制了公立醫療機構的招聘自主權，也導致民營醫療機構無法吸收足夠的適用人才。正是這些因素導致婦產科及兒科領域人力資源的增長遠遠低于需求增長的幅度，出現了嚴重的人力資源危機，服務品質難以提升。

針對這些情況，我國應繼續堅持公立機構的主導投資和配置地位，強化政府職能，引導和鼓勵社會力量舉辦非營利性婦女兒童醫院等服務機構，實現醫療資源配置的投入量與醫療資源的利用和服務的人群數相適應。同時，國家將重點增加醫療資源的供給，加大婦產科、兒科衛生資源資金投入，注重醫療衛生工作重心下移和資源下沉。另一方面，加大對婦產科、兒科緊缺專業人才的培養，重人才結構和素質建設，制定合理的人才發展規劃方案。

（二）教育資源

“二孩”政策的全面放開，人口數量急劇上升必然直接影響不同學段教育機構的規模和資源配置，尤其對學前教育的影響最大。一方面，全面放開二孩政策會增加學前兒童數量，“入園難”現象時有發生;另一方面，全面放開二孩政策會影響學前教育的質量，對學前教育師資提出更高要求。

“全面二孩”的真正落實需要學前教育的政策支持，國家相關部門應盡快配足相關教育資源，大力支持學前教育的發展，特別是要加快推動城鄉幼兒園的建設，將學前教育納入經濟社會發展規劃和教育事業發展規劃，逐步形成普惠性學前教育公共服務體系，使孩子可以接受良好的教育，保證受教育公平。同時，鼓勵各地逐步將民辦幼兒園納入公共服務體系，不斷完善幼兒園的設施及服務，并加大對幼兒園教師的職業培訓和政府監管，為家庭提供更多安全、普惠、負擔得起的公共托幼服務，以減輕家庭照料負擔。

（三）社會保障

“如何讓兩孩生得起、養得好？”這是社會各界對二孩政策實施后最關注的問題，更是不少適齡夫婦反復思量的問題。2015年，中國社科院社會學研究所刊發了著名社會學家徐安琪的一份調研報告，該報告根據對上海市徐匯區的一項社會調查得出，父母養大一個身體健康的孩子平均要花掉49萬元。這份研究結果在一定程度上反映出當前我國社會養育孩子的成本高、負擔重。 “全面二孩”政策想要達到預期的目標，讓大家愿意生兩孩，達到人口的均衡，就需要考慮如何做好社會保障，形成鼓勵更多的育齡家庭按政策生育的環境。

首先，完善生育保險制度，規范保障內容、擴大覆蓋范圍、落實相關待遇，更多更公平地惠及全民。其次，進一步調整完善生育假、配偶陪產假等政策。可參考國外經驗，讓男性也享有照料子女的假期，或者以家庭為單位，夫妻雙方共享產假，在產假的總額度內夫妻自由分配休假時間，鼓勵男女共同分擔育兒責任。再次，依法保障女性的就業權益。嚴格落實《勞動法》、《婦女權益保障法》、《就業促進法》等相關法律法規，切實保障婦女平等就業、休假的權利。特別是鼓勵用人單位制訂有利于女職工平衡事業和家庭關系的相關規定，幫助女職工做好職業規劃，支持其生育后重返工作崗位。同時，不斷完善勞動力市場就業歧視監管機制，加大對就業性別歧視行為的查處力度，保障婦女平等就業權利。

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