公民參與政府治理的法治化

【摘要】：“法治”是政府治理現代化的關鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環節。而公民作為參與政府治理的一大主體，能夠廣泛而深刻地反映不同權益主體的利益和價值。因此，公民參與政府治理僅有政治上的認同還不夠，作為法治國家，更需要完善的法律制度對其進行保障。本文側重對利益相關方和弱勢群體參與主體上及形式上法律保障的探討，旨在將公民參與政府治理落到實處。

【關鍵詞】：公民參與;政府治理;法律保障;

“治理”理念是對傳統“統治”和“管理”觀念的揚棄，與“政府管理”相比，“政府治理”具有以下特點：其一，治理主體的多元。政府與社會組織、企事業單位、社區以及公民等行為主體共同參與，實現多元合作治理;其二，治理過程的互動。民主政體與社會主體間通過“參與”、“談判”、“協商”等方式交互與互動，并要求政府對社會、市場、公民的主張做出快速的回應，從而形成符合整體公共利益的公共政策;其三，治理機制的法治。俞可平在《治理與善治》中提出：“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治。”可以說，“法治”是政府治理現代化的關鍵所在，并貫穿于政府治理的所有環節。而公民作為參與政府治理的一大主體而言，更需要完善的法律制度對其進行保障。

一、公民作為參與政府治理主體的意義

就政治參與的主體而言，美國學者亨廷頓和納爾遜均認為應是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。政府治理實際上就是對相關主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對社會中不同利益群體的利益調整和平衡，體現各種利益主體博弈中的社會公平和正義。因此，在政府治理實踐過程中，應該對利益相關者及其利益進行界定和細分，同時找到利益的平衡點，確保治理的順利進行。

二、公民參與政府治理的現狀

公民參與政府治理不能僅僅是專家學者作為政府的智囊協助公共權力者完成治理任務。當代中國的政治參與必須是利益相關者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與，多是政府機關遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對自己的利益問題，更愿意直接參與，或作為利益相關方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因為公共權力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關方參與決策。制度設計應該科學界定有關的利益相關者，區分其在該政策中的利益攸關性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對方具有廣泛的代表性，科學確定相對方的利益代表人。

政府治理具體實踐過程中的利益相關者因不同的因素影響（如經濟地位、組織構成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢利益相關方參與權利的保障是關鍵。約翰·克萊頓·托馬斯認為：“被忽視、排斥的利益團體對公共決策造成的威脅也可能遠遠大于那些沒 有被忽視的非相關利益團體的威脅。”任何立法都將對不同的利益相關者產生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實現所有的利益相關者均能表達其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會大大減少立法失誤、立法不足等問題所帶來的不良后果。弱勢群體往往不是集中的，非集中的弱勢群體相關方，其弱勢不僅體現在經濟上，也體現在政治上。由于這一群體的利益表達能力較低，其在政府治理參與過程中很難有發言權，這就使得關系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢群體參與能力有限，加之參與成本過高等因素，便產生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團爭取利益的行動，從而造成了弱勢群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關注弱勢群體的經濟補助而忽視弱勢群體的權利保障特別是政治權利的保障，因而應從參與權利上保護弱勢群體，切實保障他們在政治權利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調整對象提出意見或充分聽取他們意見的機會，這樣出臺的政策很容易出現問題。比如制定最低生活保障金的應具備的條件時，沒有考慮到很多鰥寡孤獨者出于情感寂寞而飼養小動物的問題，卻直接將飼養寵物列為不能發放最低生活保障金的條件。

三、公民參與政府治理的法制保障

為了保障政府治理中利益相關各方尤其是非集中弱勢個體及集體的參與權，保障公民代表的代表性，在法律保障上應做好以下幾項工作：一是保障弱勢個體的參與名額，有效保證少數人利益代表者的存在;二是保證遴選程序和機制的科學性和民主性。這種科學與民主，應為一種由利益相關方、非政府組織和政府三方互動共同協商的機制與格局，從而避免政府對代表資格決定權的壟斷。代表資格決定權壟斷的結果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府，很容易忽視政府以外利益相關方的利益。三是保證各方代表不同意見、少數意見、反對意見都能得到應有的重視。對于一般公民參與的意見均能傾聽，使一般性參與意見得以表達，但對于不同意見、少數意見甚至是反對意見，因名額少、代表性低，導致這類意見往往被漠視。然而，恰恰應保證對這類意見的重視，如對于已采納意見的公開說明與公示、對未采納意見的說明與解釋等，只有這樣，才能保證公民參與政府治理的效果。四是保證信息公開和對稱。一個富有誠意和公民協商對話的政府應該注重公民的知情權，只有對相關的政策形勢有全面的了解和把握，公民才可能順利參與到政府決策中來。因此，政府應該通過各種途徑將相關信息傳達給公民，不但要保證核心利益相關者完全了解情況，也要讓邊緣利益相關者、潛在利益相關者知曉情況，以保證信息的有效溝通。

在我國公民參與政府治理的實踐中，公民代表產生的途徑一般有兩種：一種是發布公告，接受報名，政府選人。例如參與聽證會聽證人選的確定，首先要由政府發布聽證會公告，然后接受公民及組織的社會報名，最后由聽證組織者在報名名單中選擇參與聽證陳述或旁聽的人選;另一種是由非政府組織指定，如消費者協會、行業協會等。從中可以看出，在保障參與者權利方面，后者更具優勢。然而，代表弱勢群體與非集中利益個體的組織，例如律師協會、消費者協會、注冊會計師協會等，都或多或少、或明或暗地受到政府的影響。公民參與的代表性受到限制，參與治理的功能就會被政府權力同化或吸納。在報名選人途徑中，非政府組織及其成員無法通過政府指定的人員或機構來表達自己的治理愿望，在參與政府治理過程中很難發揮作用。因此，淡化行業協會等社會中介組織的行政色彩，加強社會中介組織的市場化改造已成為完善我國公民參與政府治理的必然選擇。更進一步講，政府治理的民主化應該通過強化社會中介組織來形成政府治理的公民參與局面，只有這樣，利益訴求相同和不盡相同的利益相關方才能真正形成自己的利益代言組織，產生與政府以及其它社會群團共同參與治理的真正力量，否則，政府治理的公民參與只能是符號和口號。