中國非政府組織走出去的SWOT分析

摘 要：開放的中國需要具有國際影響力的中國非政府組織的助力。本文運用SWOT研究方法，得出中國非政府組織走出去的優勢有：組織自身不斷發展，組織對外交往活躍，在華境外NGO積累的經驗；劣勢有：合法性不足，資金來源缺乏，人才嚴重不足，缺乏集體行動機制；面臨著“一帶一路”戰略的推動，國家政策的扶持，中國企業“走出去”戰略帶來的連帶效應等機遇；同時，也存在國外非政府組織的競爭，存在跨文化障礙，國內民眾的認識不夠等挑戰。

關鍵詞：中國非政府組織 走出去 SWOT分析

中國非政府組織走出去是中國積極參與國際事務的體現，非政府組織對國際化項目的良好運作可以為中國在海外樹立良好的國家形象，也可以推動各國民眾之間的交流，從而為中國政府的外交打下基礎。本文運用SWOT分析方法研究中國非政府組織走出去的優勢、劣勢、機遇、威脅，了解中國非政府組織走出去的現狀，為相關部門制定決策提供依據。

一、中國非政府組織走出去的優勢分析

1.組織自身不斷發展。中國非政府組織自改革開放以來在數量上經歷了爆炸式的增長。據民政部統計，截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%；吸納社會各類人員就業682.3萬人，比上年增加7.2%；接收各類社會捐贈524.9億元；全國共有社會團體31.0萬個，比上年增長7.2%；全國共有民辦非企業單位29.2萬個，比上年增長14.7%；全國共有基金會4117個，比上年增加568個，增長16.0%。這些組織活躍于社會經濟發展的諸多領域，如環保、扶貧、醫療、教育、救災等。中國非政府組織內部治理機制也日趨規范。在選舉制度方面，一些較大規模的非政府組織一般建立了會員代表大會制度，非政府組織通過會員代表大會來選舉理事會和監事會等管理機構；在執行機制上，非政府組織成立了理事會，執行會員代表大會的決議，并處理組織的日常事務；在監督機制上，非政府組織設立了監事會，履行監督職責。

2.組織對外交往活躍。全球化格局下，中國國家利益的實現越來越離不開國際舞臺，需要發展非政府組織走出去，發出中國的聲音，建立和維護中國的國際形象。伴隨著中國企業“走出去”戰略的實施以及各類國際非政府組織、國際組織在中國合作項目的開展，中國非政府組織參與國際活動逐步增多，參與方式主要包括項目合作、參加國際會議、出國訪問、海外培訓等，對外交往的意識不斷提高。走向國際化應當是中國非政府組織發展和強大的目標之一，目前有些非政府組織已經專門設立了負責對外交流的部門，如中國扶貧基金會成立了“國際發展部”。中國各類非政府組織正呈現出“走出去”的良好勢頭，開始參與到全球治理體系中。全球環境研究所（GEI）在斯里蘭卡開展了“可再生能源（沼氣）”項目，“截止2009年1月，在斯里蘭卡全國9個省份中的5個省進行了沼氣修建的系列培訓，共培訓當地技術人員23名，修建沼氣池56個，圓滿完成了項目目標”。該項目受到當地民眾和政府的高度贊賞，具有廣泛的社會經濟效益。

3.在華境外NGO積累的經驗。在華境外NGO在改革開放初期開始進入中國，迄今已經30多年。項目運作是在華境外NGO已經運用成熟的一種活動模式，這種活動模式在實踐中最大的特點就是和本土社會的結合。在華境外NGO在中國的項目基本上取得了預期成果，在實踐中積累了豐富經驗，中國非政府組織可以借鑒它們走向國際的成功經驗和成熟規則。在華境外NGO積累的成功經驗可以總結為：（1）取得當地政府的支持，堅持良性互動與合作；（2）尋找良好的合作伙伴，包括地方政府和當地非政府組織；（3）重視與目標群體的溝通。在華境外NGO從實踐中發現，和地方政府部門、活躍在地方上的本土非政府組織以及其他各種組織進行協作有利于組織活動的順利開展，往往比一個組織單獨行動更有成效。相關政府部門的支持有力地推動了項目的開展，比如各級教育部門、公安部門、衛生部門、民政部門都是在華境外NGO的合作伙伴。

二、中國非政府組織走出去的劣勢分析

1.合法性不足。中國目前對非政府組織的管理實行的是“雙重管理”體制，登記門檻過高導致大量非政府組織因無法登記而處于“黑戶”狀態，不利于中國非政府組織的發展壯大，從而更不利于非政府組織走出去。中國處于轉型期，非政府組織的力量不容忽視，政府賦予非政府組織合法的身份非常重要。對于中國非政府組織的走出去同樣需要法律的規范與支持。但中國法律對非政府組織參與國際援助等事務缺乏有力支撐。目前，關于社會團體、民辦非企業單位和基金會的三個行政法規中，都沒有給社會組織在海外設立辦事處或分支機構提供政策依據，而且審批程序和方法也不完整。由于不能在海外設立辦事處或分支機構，非政府組織無法擁有海外賬戶，出國開展活動只能攜帶現金，不能帶支票或者通過網絡匯款，導致現金被搶事件屢有發生。因此，國家應著手對社會組織參與對外援助工作進行立法，從而使社會組織“走出去”有法可依。

2.資金來源匱乏。中國非政府組織“走出去”需要強大的資金支持。“2009年度美國民間的海外援助總量達375億美元，已超過了官方發展援助280億美元的總額。”而中國社會組織用來支持在國際事務中的資金水平遠低于西方發達國家。當前，中國非政府組織的籌款能力較弱，主要依靠政府部門來獲得所需資金。總體來講，由于缺乏戰略層面的設計、政府和企業的引導支持不足以及經費、資源等的限制，中國非政府組織走出去面臨資金瓶頸。目前，中國草根社會組織的資金主要來自境外非政府組織，來自中國政府和企業的資金資助很少。總體來看，走出去的主要是一些“官方型非政府組織”，如中國紅十字會，走出去的非政府組織也主要是開展一些災害救援工作，并沒有形成可持續的“走出去”機制。當前，由政府購買援外項目是一條最可行路徑，委托給社會組織對外援助項目，在實現政府政策目標的同時提高社會組織“走出去”的能力。此外，政府還可設立支持社會組織開展國際活動的專項基金或基金會，挑選一批優秀的社會組織利用官方援助開展國際交流、人道主義援助和人力資源培訓事務，并逐步擴大規模和積累經驗。同時，“加強與海外僑社團、海外僑商會、海外僑領聯系，動員當地華僑參與，提供資金、志愿服務、人脈社會關系的支持，動員海外華人華僑為國內慈善事業貢獻力量”。

3.人才嚴重不足。人才是中國非政府組織參與國際事務的不可或缺且舉足輕重的因素，這些人才需有良好的政治素養、高度的國際視野、熟練的專業技能和良好的多語言能力，此外，擁有參與國際事務的經歷、較強的溝通能力和良好的人際關系網絡等也是中國非政府組織對這類人才的期待。專業化人才缺乏是制約中國非政府組織“走出去”的重要因素。中國社會組織從業人員多數沒有接受過系統的社會工作教育，學歷和工作水平較低，工作方法比較落后，無法有效應對和解決新的、復雜的社會問題。專業人才的缺乏使得中國各類非政府組織在對外交往能力和水平方面呈現參差不齊的現狀：有的組織可以走出去進行國際化項目運作；有的組織在走出去過程當中阻礙重重；還有的組織僅僅只能關注國內一些領域的事務。當前，中國非政府組織走出去的主要是一些有官方背景的非政府組織，這類非政府組織在人才資源方面優于草根社會組織。因此，迫切需要加強中國非政府組織“走出去”的人才隊伍建設。首先，提高社會組織專業人員的綜合素質；其次，政府通過政策和制度引導，加強部門間人才流動，把政府和商業部門的精英人士吸收到社會組織中；再次，通過加強國際層面的人才與經驗交流來增強組織能力；最后，通過制定法規和相關政策以及加強監督等手段，規范社會組織的法人治理結構。

4.缺乏集體行動機制。要想參與到國際議題并發揮實質性作用，一個國家的政府、企業和社會組織需要集體行動，形成合力。而中國非政府組織缺乏和本國政府及企業的互動機制，導致缺乏各方面的配合，這會影響社會組織在國際第一線的實踐行動。由于國家之間利益的沖突，中國許多善意的舉動被美國等少數西方國家誤讀或者蓄意曲解，染上了負面的色彩，如“新殖民主義論”、“掠奪能源論”、“破壞環境論”等。在此國際輿論環境下，迫切需要中國政府與民間組織形成合作，實施民間對外援助以改善中國國家形象，然而，中國政府對非政府組織走出國門心存疑慮，沒有給予應有的政策引導與支持。

中國非政府組織的國際化要緊跟中國企業“走出去”的步伐，與海外中資企業一道，成為中國“走出去”戰略的重要組成部分。中國企業走出去同樣需要與中國非政府組織合作，從而能夠更好地與項目所在國家的民間社會打交道，推動項目的順利運行，例如，中國在海外的水電站投資經常遭遇抵制，重要原因是當地民眾認為水壩建設會破壞生態環境，影響其日常生活。對此，企業可以和非政府組織中的環保公益組織合作，充分利用環保公益組織的技術和專業優勢，贏得當地民眾的信任。

三、中國非政府組織走出去的機遇分析

1.“一帶一路”戰略的推動。“一帶一路”戰略是由中國提出的一項宏偉戰略，引起了國際社會的高度關注。習近平同志在論述“一帶一路”構想的時候特別強調了“民心相通”的重要性：“中國與有關國家需要夯實國家關系的民間基礎，促進不同文明之間的交流對話，加強各國人民特別是基層民眾的友好往來， 增進相互了解和傳統友誼”。民心民意對“一帶一路”戰略作用突出。在中華民族日益崛起的新時期，引導各國民眾正確認識中國極其重要。在“一帶一路”的建設過程中，中國非政府組織作為民間友好使者，溝通沿線國家的民意，并引導輿論，夯實“一帶一路”的民心基礎。“一帶一路”的建設，民間組織大有可為，中國應該積極支持民間組織參與“一帶一路”的建設。通過民間組織加強各國民間交流和互動，為“一帶一路”創造良好的國際輿論環境，實現沿線國家之間合作共贏。

2.國家政策的扶持。“治理”是十八屆三中全會提出的核心理念。治理的著力點是激發社會的活力，出發點是促進社會參與。十八屆三中全會《決定》提出，“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓展包括社會組織、基層組織在內的各類主體協商的渠道。”黨中央首次明確了社會組織民主參與主體的身份。

推進國家治理能力和治理體系現代化，在治理主體上要求多元協同，社會組織在國家治理體系中扮演一個不可或缺的重要角色。2013年公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出，要改革現行的社會組織管理體制，對于重點培育、優先發展的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。黨的十八屆三中全會再次強調了對上述四類社會組織成立時可以直接依法申請登記。

通過最近有關社會組織管理政策的調整，可以看出中國政府對社會組織的發展總體持開放態度，中國非政府組織的發展面臨難得的機遇。

3.中國企業“走出去”戰略帶來的連帶效應。由于中國政府“走出去”戰略的推動，使得一大批中國企業可以走出去對外直接投資。另外，走出去的中國企業由于政府政策的推動、當地社會的期待、經濟利益的激勵與公益理念的驅動，促使其承擔社會責任。中國駐非企業在當地履行社會責任時，由于缺乏經驗，不擅長實施公益項目，導致公益項目實施效果不盡如人意，通常，駐非企業會捐款給社會組織，借助中國社會組織去履行社會責任，既提高了資金使用效率，又實現了公益目標。中國社會組織開展非洲項目的經費很大部分來源于中國駐非企業。例如，中國扶貧基金會啟動的援建蘇丹公益項目“蘇中阿布歐舍友誼醫院”項目的經費主要來自中國石油尼羅河公司。“企業走出去戰略帶動了社會組織參與國際事務，也帶動了社會組織的國際化進程。”隨著中國企業走出去，其相關需求增加，需要中國社會組織提供協助，從而帶動更多中國社會組織走出去。

四、中國非政府組織走出去的威脅分析

1.國外非政府組織的競爭。這里所說的國外非政府組織，主要是指來自發達國家的非政府組織，這些組織資金雄厚、管理先進、贊譽度較高、經驗豐富。發達國家在管理非政府組織方面，登記門檻較低，政府給予資金支持和稅收優惠。發達國家的非政府組織內部治理機制完善，具有人才優勢，專業能力很強，具有良好的公益理念，開展項目效率較高，涉及的領域很廣，業務遍布全球，在非政府組織領域享有很高聲譽。中國非政府組織走出去開展項目，會遇到國外非政府組織的競爭。在國際上享有盛譽的災害援助領域的國外非政府組織有國際美慈、世界宣明會、救助兒童會等非政府組織。如國際美慈，該組織曾獲得慈善導航四星級機構、美國慈善協會A級等榮譽，并于2007年獲得諾貝爾和平獎提名。最為人稱贊的是，國際美慈在災害救援方面經驗豐富，積累、完善了一整套災害救援機制。面臨競爭，中國非政府組織應當學習、借鑒國外非政府組織的經驗。

2.存在跨文化障礙。基于文化傳統、工作理念、語言交流的差異和障礙，中國非政府組織走出去之后并非總能輕易地融入當地本土文化。實踐證明，不僅跨國公司需要正視文化差異，開展跨文化管理，非政府組織更應意識到融入本地文化，進行差異管理的重要性。能否做到與本土文化良性融合，影響著項目的成功實施。比如中國非政府組織走出去到國際上做公益項目，首先要突破語言這一文化障礙。中國非政府組織走出去要重視文化差異帶來的影響，不能生搬硬套地將國內的管理方式和做法運用到當地，要從當地實際出發，與當地社會進行良性互動和合作，提高其管理效率。此外，非政府組織可以倚靠跨文化培訓消除跨文化障礙。跨文化培訓內容包括：對他民族文化的認識和了解；語言、習俗、生活方式培訓；對對方先進的管理方法及經營理念的培訓等。跨文化培訓有助于提高對對方文化的認識、理解、學習，進而尊重對方文化，增強解決由于文化沖突所導致的問題的能力，有利于非政府組織迅速融入當地，順利開展工作。

3.國內民眾的認識不夠。中國非政府組織走出去除了需要政府和企業的支持，還離不開民眾的支持。當前，中國國內民眾對社會組織走出去還沒有形成正確的認識。2004年12月印尼海嘯發生后，中國扶貧基金會號召公眾每人捐出一元的行為，引發公眾的罵聲。實際上，自2005年起，中國扶貧基金會就已經開展了一些海外公益項目。然而，資金、公眾意識及相關法律法規的欠缺，一直制約著扶貧基金會的國際化發展進程。提高民眾對非政府組織走出去的認識勢在必行，途徑有：（1）加大對非政府組織走出去意義的宣傳，喚起公眾樹立中國負責任大國形象的意識；（2）倡導民眾支持非政府組織走出去，對積極參與非政府組織活動的民眾給予獎勵；（3）非政府組織積極與民眾互動，通過網站、微博、微信等媒體對民眾關心的事情以及民眾的意見或建議給予反饋。

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作者簡介：陳曉春（1959—），男，湖南祁東人，湖南大學政治與公共管理學院常務副院長、湖南大學法學院副院長、湖南大學非營利組織研究所所長、教授、博士生導師，主要研究方向：非營利組織、低碳經濟及項目管理；姚堯平（1989—），男，江西修水人，湖南大學在讀碩士，主要研究方向：非政府組織。