提升民族地區基層政府治理能力的現實意義及路徑建構

摘 要：民族地區基層政府在加快民族地區發展中發揮著關鍵作用。由于之前受自然災害、社會等多方面因素的制約，民族地區各個方面的發展仍然處于比較落后的水平，黨和政府始終高度重視民族工作，采取了一系列措施讓民族地區加快發展。本文旨在通過對民族地區基層政府治理的重要性、提升民族地區基層政府治理能力的路徑建構進行梳理，進而提出提升民族地區基層政府治理能力的基本思路。

關鍵詞：民族地區 基層政府 治理能力

一、治理民族地區民族問題的背景

中國共產黨十八大報告對民族領域改革的規定動作和預期目標是：“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，深入開展民族團結進步教育，加快民族地區發展，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結、互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。”民族問題治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的題中之意。如何在新的形勢下，堅定不移地貫徹黨的民族政策，保持民族地區的穩定，使少數民族和民族地區經濟盡早走上持續穩定、協調發展的軌道，是一個具有重要現實意義和歷史意義的大問題，關系到我國的長治久安和繁榮富強，必須高度重視。

二、提升民族地區基層政府治理能力的現實意義

民族地區的發展關系到國家的穩定安全和繁榮富強。作為直接面向農村的基層政府—鄉鎮政府在民族地區發展中扮演著重要的角色。

1.加快民族地區現代化發展的需要 。在民族地區政府治理現代化的過程中，基層政府治理現代化是重要的前提，因為民族地區現代化的出發點和落腳點是國家政策的落實、群眾利益的實現，這在很大程度上取決于基層政府的治理能力以及由此決定的治理效果。基層政府應挖掘民族地區的后發優勢和比較優勢，為民族地區的發展創造良好外部條件。

2.推進民族地區公共服務均等化的需要 。民族地區大多數基本公共服務的直接提供者是基層政府，它的服務水平直接影響民族地區人民群眾對國家的認同感。基本公共服務供給不足將會導致整個公共服務體系的癱瘓，減弱了政府公信力和合法性。此外，基本公共服務不足難以吸引各種生產要素進入到民族地區，使民族地區陷人貧窮落后的惡性循環。更為嚴重的是，基本公共服務不足可能成為民族分裂勢力制造民族矛盾、煽動民族分裂的主要借口，成為社會不穩定的主要誘因。因此，增強基層政府治理能力是實現民族地區基本公共服務均等化的重要保障。

3.維護良好社會秩序、安民固邊的需要。我國正處于改革攻堅期、發展機遇期、社會風險期”三期疊加”階段，機遇與挑戰并存，影響社會團結穩定的不利因素日益增加。在諸多因素中，”民族因素始終是一個無法繞開的、帶有根本性的因素。”民族地區和諧穩定的社會秩序是中央政府向社會提供的”最大的公共物品”，但是在這個公共物品的提供過程中，地方政府尤其是基層政府必須完成大量的社會矛盾糾紛化解、社會治安綜合治理等基礎性工作。基層政府處于國家與社會的交匯面，在民族地區發揮著社會穩定的”兜底”性作用。

三、民族地區基層政府治理面臨的主要困境

1.民族地區基層政府行政環境的特殊性。任何層級的政府都是開放系統，其治理活動受到特定的自然、經濟、政治、文化以及歷史等因素和條件的影響。這些因素和條件構成了政府的”行政環境”。與漢族地區相比，民族地區作為我國特殊的治理單元，其行政環境主要體現出三個方面的特殊性：一、惡劣的自然生態環境。民族地區大多位于交通不便、區位閉塞的邊疆欠發達地區。二、虛弱的經濟環境。民族地區經濟發展依賴的生產要素十分稀缺，工業化相對滯后、產業結構不合理等特征十分明顯，資源優勢難以轉化為經濟優勢。三、滯后的社會環境。從歷史的角度看，民族地區具有先天發育不足的特征。

2.公共服務人員素質普遍不高。辦好民族地區的事、做好民族工作，高素質的公共服務隊伍是關鍵。由于我國基層政府行政、事業混編現象突出，基層公務員和事業編制人員統稱為“公共服務人員”。民族地區大多基礎條件差，難以讓優秀人才引得來、留得住。加之基礎教育十分落后的面貌在短期內難以改變。另外，由于民族地區基層政府工作條件艱苦、薪酬待遇低、發展機會少，一些公共服務人員缺乏干事創業的積極性，形成了等靠要的思想，服務意識不強。

3.面臨更加復雜的公共事務。受前述的特殊的行政環境影響，民族地區政府面臨的公共事務有別于其他地區，處理難度更為復雜。一些民族由于宗教信仰、文化習俗的差異，形成了特定的生活禁忌和公共服務需求。在此背景下，日益復雜的公共事務對民族地區基層政府治理能力提出了更高要求。雖然從政府能級和職責劃分上看，上述事務并不完全屬于民族地區基層政府，但是在這些問題處理中，基層政府往往處于第一線，發揮著基礎作用。

四、提升民族地區基層政府治理能力的路徑建構

為了進一步加強基層政府治理能力，必須把治理的”共性”同民族地區的”特殊性”結合起來，使其真正從”管理型政府”轉向”服務型政府”，從而有效推進民族地區各項事業全面、快速、協調、可持續發展。

1.強化教育培訓，全面提升基層公共服務人員綜合素質。針對民族地區基層政府公共服務人員素質普遍不高的實際情況可以通過繼續教育，提高公共服務人員的學歷層次；通過短期培訓，提高公共服務人員的文化素養和服務能力；通過思想政治教育，改造民族地區基層政府公共服務人員的世界觀、價值觀，培養”為民、務實、清廉”的公共精神。在這些方面，中央和地方政府應加大對民族地區經費、師資等方面的扶持力度。充分依靠本地人才，重視培養人才，積極引進外來人才。

2.進一步優化政府機構設置，健全治理體系。政府組織運行應構建合理的權責體系。公共權力具有強制性，一旦掌握公共權力，在資源、利益、財富等分配中也就具備了選擇性，不能過于集中，也不能過度分散，要適度分權，做到權責一致。明晰政府作用邊界，合理劃定部門組織責任。完善行政問責機制，堅決抵制推諉、卸責之行為，權力與職位對應。合理定位政府角色，改變上級政府在公共政策中的壟斷地位，把制定公共政策的權力適度下移。

3.完善法律體系，強化監督制約機制。當前，民族地區基層政府墉懶、不作為、亂作為現象很普遍。民族地區基層政府應進一步嚴格工作紀律。第一，鼓勵政府組織內外的研究者共同參與，加強互動交流，為法制建設和研究提供信息支撐，構建法治社會。第二，加大懲治力度予以遏制。法律制定過程必須公開、透明；堅持走群眾路線，充分調動群眾參與立法工作的積極性；構建信息反饋機制，確保信息反饋渠道暢通，建立外部監督制約機制。

參考文獻：

[1]井敏.構建服務型政府理論與實踐.[M].北京：北京大學出版社，2006.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]李鵬飛.提高領導干部公共服務能力[M].北京：中國方正出版社， 2008.

[4]張連英.地方政府公共服務能力建設研究[D].湖南：湖南師范大學，2007年版.

[5]江娟，楊硯.論提升民族自治地方政府公共服務能力[J].學理論，2008，（24）.

[6]彭慶軍.國家認同視角下民族地區鄉鎮政府公共服務職能探析[J].上海行政學院學報，2010（4）.

[7]鄧曉穎，周智生.淺析少數民族地區農村公共文化服務體系的構建[J].宜春學院學報，2011（2）.

作者簡介：韓雪，女，（1993—），籍貫：黑龍江省牡丹江市，西南民族大學，行政管理專業碩士研究生，研究方向：行政領導與決策。