中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯

摘 要：建國以來，中國經歷了統治型政府、發展型政府和服務型政府三個階段。與此相對應，中國政府公共服務職能先后經歷了探索、穩步發展與快速發展時期，在我國政府職能體系中的地位也不斷上升。本文通過分析公共服務職能在不同時期的演變歷程，以新制度主義的歷史制度主義為分析框架，探討中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯。

關鍵詞：公共服務職能 演變 歷史制度主義

一、中國政府公共服務職能定位的演變

1.公共服務與公共服務職能。學術界對公共服務的概念有著不同的理解：是“為社會公眾提供的、基本的、非盈利性的服務”。也有學者將公共服務與公共管理、私人服務以及政府服務進行比較來探析其內涵。本文從政府角度出發，認為公共服務是“提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共基礎設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件”。而政府的公共服務職能就是指政府直接或間接提供公共物品以滿足社會和公眾需求的職責和功能。

2.中國政府公共服務職能定位的演變。新中國成立以來，中國政府職能先后經歷了統治型政府、發展型政府以及服務型政府三個階段，公共服務職能的內容、主體、地位等在每一階段都表現出不同的特點。

3.統治型政府時期（1949年—1977年）。1949年新中國成立，我國建立社會主義制度。這時政府職能的特點是高度集中、統一管理，具體表現為：實行高度集中的計劃經濟體制，強調階級斗爭和專政職能，政府包攬社會服務職能等。在此階段，黨和政府投資興辦了一批科技、文化、教育和衛生等社會事業，使我國公共服務整體規模有了重大發展，為公共服務體系建設奠定了初步基礎。總之，在統治型政府時期，我國公共服務水平較低，公共服務職能薄弱，且被政府包攬。

4.發展型政府時期（1978年—2001年）。1978年十一屆三中全會后，黨和政府為推進公共服務體系建設，相繼出臺了關于義務教育（《中華人民共和國義務教育法》）、公共醫療衛生（《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國食品衛生法》等）、社會保障（《社會保險費征繳暫行條例》、《社會保險費申報繳納管理暫行法》、《社會保險費征繳監督檢查辦法》等）、公共就業等方面的法律法規，并取得了明顯成效。在這一時期，公共服務職能開始得到重視，其主體也不再局限于政府，公共服務體系得到相應的發展。

5.服務型政府時期（2002年至今）。2002年，十六大將政府職能定位于“經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務”。十七大報告明確提出建設服務型政府的改革目標。這一時期的公共服務職能的發展在于：（1）提出科學發展觀和構建社會主義和諧社會等重大戰略思想，為公共服務體系和服務型政府的建設指明方向。（2）以解決民生問題為重點，不斷提高基本公共服務水平，擴大覆蓋面。十一屆人大五次會議提出“逐步將城鎮基本公共服務覆蓋到農民工”，并調整財政支出結構，使社會文教費支出增長的速度快于經濟建設費支出增長的速度。十一屆全國人大一次會議提出“提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入”。（3）推進基本公共服務均等化，農村公共服務水平明顯提高。十六屆五中全會首次明確提出“公共服務均等化”的原則要求；十六屆六中全會提出將農村義務教育全面納入公共財政的保障范圍，在農村衛生服務體系建設方面，實施《農村衛生服務體系建設與發展規劃》，改善縣鄉村三級醫療衛生服務條件。（4）服務型政府建設取得明顯成效，公務員的服務意識和能力不斷提高。十六大以來，我國政府高度重視公共服務和社會管理職能，不斷創新管理和服務的方式，并積極推進行政問責制度，提高了廣大公務員的公仆意識、責任意識、服務意識和能力。

從總體來看，公共服務職能定位的演變趨勢是職能地位在整個政府職能體系中趨于上升，職能內涵不斷擴充，供給主體由單一主體趨于多元主體，供給方式也更加多樣。

二、分析框架：歷史制度主義

20世紀八十年代，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森發表《重新發現制度：政治的組織基礎》一文，批評政治學研究的現狀，新制度主義就此誕生。此后不久，新制度主義分析范式成為多種流派并存的社會科學分析路徑。其中最具特色的政策變遷分析框架的是理性選擇制度主義、社會學制度主義和歷史制度主義。

1.新制度主義的三個理論流派。理性選擇制度主義假定相關的行動者都有一套固定的偏好，并采用經過計算的高度策略性的方法來實施行動，以最大限度地實現個人偏好。即，制度變遷的路徑是行動者基于收益—成本對比以達到個人利益和效用最大化的計算路徑。社會學制度主義則認為制度不僅包括正式規則、程序、規范，還包括象征體系、認知模式和道德模板等等。它提出，行動者在采取行動前，會確立一個價值標準來衡量自身選擇會帶來的結果，從而保證自己的行為與其政治制度中的身份認同相一致。因而行動者的行為受個人世界觀的影響，不再是策略性的。而歷史制度主義則將制度界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。它認為制度變遷是一個博弈演化的政治過程，即稀缺資源的集團之間不斷競爭與沖突，而制度就是在該程中形成的利益保護屏障；同時，由于回報率遞增機制的作用，制度會形成自我強化的路徑，即路徑依賴。

2.選擇歷史制度主義作為分析框架的原因。有學者指出，在以上三種理論流派中，歷史制度主義最能體現新制度主義的特點和主張：社會學制度主義從宏觀角度分析，注重共時性，適用于文化研究；理性選擇制度主義從微觀角度分析，注重即時性，適用于經濟研究；而歷史制度主義則是從中觀角度進行分析，注重制度發展的歷時性，考察政策過程和集團活動對政治科學的意義，適用于政策研究。歷史制度主義的核心議題在于制度的動態與變遷研究。本文以中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯為主題，分析職能演變的原因，這是對中國政策發展的研究，具有動態性、連續性等特點，因而三者中的歷史制度主義對此具有更強的解釋力。這也表現在它的幾個特點上：一是強調權力的非對稱性，關注制度在不同集團間不平等地分配權力的方式；二是強調路徑依賴和意外后果，即解釋制度是如何產生某種路徑的，并強調現存制度所產生出的非意圖性后果和無效率現象；三是將制度因素和能夠產生政治后果的其他因素整合起來進行研究，如宏觀結構、行動者等因素。中國公共服務職能定位的演變是各種復雜力量的共同作用的結果，而運用歷史制度主義，可以揭示各種力量在制度演變過程中的作用。

三、歷史制度主義視角下中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯

周光禮教授將歷史制度主義的基本邏輯歸納為三個方面：（1）影響制度的宏觀因素分析。主要分析政治經濟結構與文化心理結構，以找出具有普遍意義的因素。（2）制度演進的路徑依賴分析。當一套制度規則被確立之后，行動者面臨兩種選擇：遵守還是改變？行動者的取舍取決于哪一種選擇蘊含的預期收益率更高。（3）制度變遷的動力機制。盡管制度自身可能會抗拒變遷，但是當大的社會經濟或政治背景發生變化時，制度也會隨之發生演進。

本文接下來將依據周光禮教授提供的邏輯思路，從宏觀原因、路徑依賴與制度變遷三個層次來具體分析公共服務職能在三個時期定位的演變。

1.宏觀原因。

1.1 統治型政府時期。首先，從國際國內背景來看。國際上，二戰后世界形成資本主義與社會主義的對立陣營，以美國為首的資本主義國家對我國實行經濟封鎖和政治孤立的政策。從國內看，新中國剛剛成立，經濟凋敝，百廢待興，人民生活困苦。在這種內外交困的形勢下，政府必須發揮主導力量，繼續帶領人民戰勝困難，政治職能占據了主導地位。其次，社會主義制度的建立與計劃經濟體制。我國借鑒蘇聯經驗，建立了社會主義制度，并實行計劃經濟體制。在高度集權的計劃經濟體制下，政府包攬一切，政治職能成為政府的職能重心。同時，計劃經濟體制使得政府與企事業的關系十分密切，政府也無暇提供更多的公共服務。再次，中國幾千年的專制傳統以及傳統文化的影響。中國君主專制統治歷史悠久，維護統治階級利益與專制統治的儒家思想早已深入人心。即使人民已翻身做主人，但在觀念上卻不能迅速適應身份的轉變，缺乏自主意識。因而在新中國成立初期，統治職能發揮著重要作用，而服務職能也由政府一力承擔。

1.2發展型政府時期。首先，國際國內環境的變化。20世紀七十年代，新科技革命興起，推動世界經濟的高速發展，我國與世界其他國家的經濟、科技實力的差距拉大；同時，中國經歷十年“文革”，政治局面混亂，經濟處于緩慢發展和停滯狀態。為適應國內外形勢，中國實行改革開放，把職能重心轉移到經濟職能上來。其次，計劃經濟體制的弊端凸顯，轉向市場經濟。在計劃經濟體制下，新中國在幾十年內有效集中了全國的人力物力財力，進行重點建設，實現了經濟的初步發展。然而該體制的弊端也暴露出來：政企職責不分，條塊分割；國家對企業管得過多過死；分配中平均主義嚴重等等。在這種狀況下，我國開始轉向市場經濟，引入競爭機制，政府逐漸放開管制，因而公共服務職能的主體不再單一，內涵也得到相應擴充。

1.3服務型政府時期。首先，入世以及經濟全球化帶來的挑戰。中國加入WTO后，公平競爭原則、市場開放原則等都要求政府改變角色定位，實現從原來的直接管理、微觀管理轉變為間接管理、宏觀管理。同時，經濟全球化進一步加快，全球范圍內的政府競爭異常激烈，而政府公共服務是政府競爭的重要組成內容。為此，中國必須改變政府的管理方式，提高公共服務的供給質量與效率。其次，第三部門的發展。中國經濟的市場化對社會的自治化、多元化產生了重要影響。在市場經濟下，人們扶危濟貧、回饋社會等想法為第三部門發展開辟了廣闊的空間。而政府順應時代潮流轉變職能，在公共服務供給中引入競爭機制，并把原先壟斷的公共產品和服務轉讓出去，第三部門的發展為此提供了可能。

2.路徑依賴。有學者對路徑依賴做出了如下解釋：從制度的初始條件出發，沿著既定的路徑，某種制度的變遷可能會進入良性循環的軌道，也可能順著初始的錯誤下滑，被鎖定在某種無效率的初始狀態。路徑依賴發生的原因在于，在交易費用占相當比例和信息不完全的市場中，存在回報遞增現象，即沿著特定道路的每一步行動產生出的結果對下一步都非常有吸引力。政治世界存在四個鮮明且密切相關聯的特征：集體行動的主導作用、制度的高密度、政治權威提高權力的非對稱性和內在的復雜性與不透明性，這使該領域易于形成回報遞增現象。而這四點在政府公共服務職能定位演變的發展過程中表現得十分明顯。首先，政府公共服務職能的定位不是某個人的意志，而是整個政府和社會在幾十年的實踐中摸索得來的。這種集體行動的主導作用導致隨意改變公共服務職能的成本遞增，會對政府整個職能體系的產生影響，造成政府行為的混亂，引發爭議。其次，制度的高密度。公共服務職能是政府職能體系的重要組成部分，與政治職能、經濟職能、社會管理職能等相輔相成，近年來其作用更是愈加明顯。由于它在政府職能體系中的重要位置以及與人民利益的密切相關，牽一發而動全身，因而定位改變的成本巨大。再次，政治權威提高權力的非對稱性，這主要表現在政府機構對公共服務職能定位的作用。2002年，黨的十六大將政府職能定位于“經濟調節，市場監管，社會管理和公共服務”，自此公共服務職能引起了全社會的關注與重視，而十六大也成為我國從發展型政府邁向服務型政府的關鍵轉折點。最后，政治生活的復雜性和不透明性。政府公共服務職能定位是政府與專家學者根據復雜的現實狀況，總結經驗教訓，預估未來發展，經過嚴格評估之后的結果，這耗費了大量的人力物力財力，過程復雜。總之，改變公共服務職能定位的成本不斷增多導致了路徑依賴，即公共服務職能定位被鎖定在自我強化的路徑中。但與此同時，為了避免制度變遷陷入鎖定的無效率狀態，使其保持良性循環，作為具有自主行為能力的組織實體，政府會主動打破原有的制度安排，根據社會和經濟發展的需要進行自我調整。具體表現為：我國中央政府由于受部門利益和地區利益影響較少，改革動力較為充足；而基層政府在深化改革和維持現有職權的抉擇中，不得不適時轉變政府職能，從而避免路徑依賴所導致的鎖定困境。在路徑依賴與政府的自我調整的共同作用下，公共服務職能定位呈現出階段性的特征，但又不斷向前發展。

3.制度變遷。歷史制度主義在分析制度對政策的影響過程中形成了制度作用理論。斯坦莫認為制度的作用主要體現在三個方面：制度決定誰能夠參與某種政治活動的政治場所；制度塑造著各個政治行動者的政治策略；制度影響行動者目標確立和偏好形成。第一，制度決定誰能夠參與某種政治活動的政治場所。新中國剛剛成立時，我國仿照蘇聯模式建立高度集權的計劃經濟體制，政府包攬一切職能活動，成為服務職能的唯一供給主體。但隨著計劃經濟慢慢被市場經濟取代，競爭機制開始被引入中國，政府角色發生變化，由原來的直接干預管理變為宏觀管理，也逐漸放開在服務職能中的壟斷地位，企業、第三部門等開始成為供給主體。第二，制度塑造著各個政治行動者的政治策略。新中國成立時，政府作為公共服務的唯一提供者，通過直接生產的方式提供。后來，隨著市場經濟的建立，公共服務的供給主體日益多元化，政府開始采用授權經營、出讓經營權、經濟資助等多種間接生產的方式。第三，制度影響行動者目標確立和偏好形成。現代政治最鮮明的特征就是政黨政治，政黨組織特定的意識形態提供了身份認同。中國共產黨是無產階級的政黨，以全心全意為人民服務作為根本宗旨，公共服務職能正是黨和政府為人民服務的體現。隨著經濟發展與社會進步，黨和政府更有精力、能力來為人民提供更好的服務，因而公共服務職能的內涵逐步拓展，地位也不斷提高。回顧中國政府六十多年來公共服務職能定位的演變，我們可以清晰地看到，公共服務職能在中國政府職能體系中的重要性日益凸顯，且內涵不斷擴充，供給主體也日益多元化，公共服務體系愈加完善。毫無疑問，中國政府的公共服務職能在未來會得到進一步的發展。

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作者簡介：王雪琦（1993—），女，安徽宣城人。漢族，碩士，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2017級碩士研究生，研究方向：組織人事管理。