英國國民社會福利稅的制度安排對我國養老保險制度改革的政策借鑒與啟示

摘 要：養老保險制度是社會保障制度的重要組成部分，養老問題也是關系到國計民生的重大問題。充足而穩定的養老保險基金是養老保險制度順暢運行的財政保證，選擇合理有效的資金籌集方式，不僅是養老保險制度的核心環節，更是社會保障體系建設必須解決的重大問題。英國作為典型的福利國家，形成了體系完備的社會保障制度，并以國民社保福利稅作為籌集國家基本養老金的方式。本文通過分析我國養老保險制度現存的問題及其原因，借鑒英國社保福利稅征收的經驗，提出我國養老保險改革可參考的方向和建議，并指出改革過程中可能出現的政策難點。

關鍵詞：社會保障稅 養老保險制度 政策借鑒

一、英國社保福利稅的制度安排

1.英國的社保福利稅。社會保障稅，又稱社會保險稅或社會保險繳款，是指向發生工薪收入與支付行為的雇主和雇員征收的，以其支付、取得的工資和薪金收入為課稅對象的專項稅。英國的社會保障稅稱為國民社保福利稅或國民募捐（National Insurance Contributions），開征于1905年，其收入占英國稅收總額的18%左右，每年大約 500 億英鎊的規模，現已成為僅次于所得稅的第二大稅種，在國家的經濟發展與社會穩定中，發揮著“安全閥”和“自動調節器”的作用。社會保障稅的稅收收入與用途直接相關，納入社會保障專項基金，為社會保障制度和社會福利制度的實施提供了物質保障，用于支付養老保險、醫療保險等，做到了“專款專用”，社會民眾認可度較高。

2.英國社保福利稅的特征。

2.1英國的社會保障稅作為稅收的一種，具有一般稅收的一些基本特征，即強制性、固定性。強制性是指依靠國家強制力進行征收，不考慮納稅人是否自愿，任何納稅人都必須依法納稅，否則將要受到法律的制裁。固定性是指國家必須通過法律形式，事先規定納稅人、課稅對象和收稅額度。

2.2英國的社會保障稅是一種專項稅，稅收收入直接與社會保障支出掛鉤，稅收入庫后采取單獨預算賬戶，進行專項管理，避免了國家財政狀況不樂觀時可能對社會保障支出造成的不利影響。英國社會保障稅沒有與承保項目一一對應，返還性相對不明顯，但是國家財政將稅收運用在不同項目中的調節余地較大。

2.3英國采用對象型社會保障稅的模式，針對不同人員，采取四種不同的征收制度，并且規定了相應的納稅限額和稅率，且不斷地根據現實情況進行改革，便于執行，覆蓋面廣。同時，對收入且較難核實的個體經營者和自愿投保者，在一定范圍內采用定額稅率，降低了征稅成本，提高了效率。

二、中國養老保險制度現存問題及原因

英國作為典型的福利國家，建立了由國家基本養老金、國家第二養老金制度和私人養老保險計劃三部分組成的體系完善、層次分明的養老保險體系。其中國家基本養老金是法定的最基本的養老保險，實行現收現付的籌資模式，通過強制性地向所有滿足條件的雇員、個體經營者征收國民保險稅，來達到籌集資金的目的。

20世紀80年代，為了適應改革開后的經濟體制改革，我國開始致力于養老保險制度改革。國務院于1997年頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，標志著中國正式確定了以社會統籌與個人賬戶相結合為標志的混合型養老保險體制。“統賬結合”模式的基本養老保險制度中，社會統籌基金屬于強制性繳費，用于目前已經退休人員養老金的發放，屬于現收現付的籌資模式。個人賬戶基金則屬于個人的私有財產，屬于完全積累的籌資模式。這種體制將工作者在職時的繳費與退休后的獲益相結合，并通過社會統籌對不同收入的養老金領取者進行收入的再分配，在理論上兼顧了公平與效率，然而在實踐中卻不盡如人意產生了一系列的問題。

1.中國養老保險制度現存問題。

1.1個人賬戶“空戶”現象嚴重。2001年中國的空賬規模為2 000億元，，2006年底增至9 000億元，到2012年，中國養老金空賬達到24859億元，并且這一數字還在以每年1000億元的速度不斷增長，個人賬戶變成了沒有資金的名義賬戶，形成了個人賬戶的“空戶”問題。

1.2養老保險金收不抵支。據有關報告顯示，2014年工作者當期繳納養老保險費高達18726億元，基本養老金支出19045億元。2015年全國社保基金預算顯示，剔除財政補貼后保險費的收入為1.96萬億元，支出為2.26億元，缺口高達3000億元。這表明工作者當期繳納的養老保險費還不夠支付退休者當期領取的養老金，養老保險金收不抵支。

1.3養老保險制度的統籌層次低，缺乏統一的標準。我國當前養老保險基金的社會統籌大多是區縣級統籌或者省級統籌，而各地區之間經濟發展水平差異也較大，養老保險費的征收方法、征繳標準、征繳率等都不同，缺乏統一的標準，導致了養老保險制度區域參差不齊的現象。

2.養老保險出現以上問題的原因。

2.1人口老齡化現象嚴重，退休人員增長速度快。中國的人口老齡化發展速度快，1990年至今60歲以上老年人不斷增加，并且到2055年的時候會達到最高峰。而中國的人口老齡化是在經濟尚不發達的情況下提前到來的，領取養老金的離退休人員數量增長遠快于繳納養老保險費的在職人員，龐大的退休群體給養老保險金帶來了嚴重的資金緊缺問題。

2.2現行統帳結合的養老體制覆蓋范圍有限。一方面勞動力在跨地區流動后，與其相伴的養老保險賬戶很難轉至其新的工作區域，同時對于流動性較大的人群來說，由于戶籍制度等限制，養老保險賬戶不能隨其流動而進行轉移，因此參保對跨區域流動的勞動力來說意義不大；另一方面，目前養老體制覆蓋范圍仍以國企、事業單位為主，覆蓋面向私營企業的擴大力度不夠，都導致現行養老保險體制參保率和覆蓋率低，資金支持不足。

2.3養老保險繳費率逐年升高。在繳費率已高達24%的情況下，嚴重影響了在職工作者繳納養老保險費的積極性。從理性“經濟人”的角度出發，繳納養老保險也會增加企業的勞動力成本，企業更傾向于采用任用非正式員工等方式規避養老保險金的繳納，而保費收入不足會導致社保部門再次提高繳費率，由此惡性循環而無法解決問題。

2.4轉軌成本。固然社會養老模式有其內生性缺陷，但是我國養老保險空戶和收不抵支的主要原因在于“轉軌成本”。國家在決定從養老保險的現收現付制轉軌至社會統籌與個人賬戶相結合的體制時，沒有考慮先期資金的積累，致使在職的工作者既要負擔新體制下建立個人賬戶的義務，又要為已退休者提供養老金，負擔本應由國家承擔的轉制成本。個人養老金不斷被用于彌補養老保險統籌賬戶支付的缺口，導致了個人賬戶資金被挪用甚至空賬運轉的問題。

三、英國國民社保福利稅對我國養老保險的借鑒意義

1.社會統籌和個人賬戶部分的資金進行分離管理。英國的社會統籌基金和個人賬戶基金不直接相關聯，采用不同的管理制度。社會統籌基金部分采用現收現付制，由政府稅務機構以稅收方式征收，統一由政府管理。而個人賬戶繳費則具有個人歸屬性，不得挪用。我國目前個人賬戶歸于國家統籌管理，個人賬戶積累資金被挪用于發放養老金，產生嚴重的“空戶”和資金流失問題。根據英國的經驗，我國要逐步改變個人賬戶和社會統籌賬戶混合管理的“混賬”模式，將個人積累賬戶從國家管理模式中抽離出來，避免政府動用個人賬戶的資金，通過其他方式來解決轉軌成本問題。

2.改變養老保險金的籌資方式。英國國家基本養老保險的籌資方式來源于社保福利稅、國家財政補貼、一般性稅收和自愿性繳費等，籌資方式較為多樣。而我國目前以統籌繳費的方式籌資，對企業約束力和法律強制力不夠，養老保險基金的收繳率較低。根據英國的經驗，我國應當改變原有的繳費方式，變“費”為“稅”，由稅務機關依據國家權力，將社保福利稅同個人所得稅或企業其他稅種一同征收，降低逃稅的機率，來改善養老金少繳、逃避繳費等問題。以稅收形式籌集養老保險基金，具有對公有制、非公有制經濟的普遍適用性，有利于建立穩定、充足的養老保險金資金來源，同時改善養老基金籌資的政出多門，多頭管理的現象，提高征收和管理的效率，降低成本。

3.擴大養老保險金的覆蓋范圍。英國的社保福利稅面向針對不同的承保對象設置了四類不同標準的養老保險的繳費水平，不僅面向一般的企業雇員、無工作者、更面向各種收入階層的個體經營者等，是一種普惠性的社會保障。而我國的養老保險屬于“選擇性覆蓋”，覆蓋面相對較窄。資料顯示截至2014年底，職工和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到8.42億人，符合參保條件的人數約為10.5億人。據此判斷，目前職工和城鄉居民基本養老保險總體覆蓋率已到80%左右。但是現實是私營企業、外資企業等非公有制企業的雇員和個體勞動者游離于養老保險制度之外的人數比例仍較大；我國各地養老保險制度條塊分割，非公有制企業職工流動性強，個人賬戶跨地區移交往往會發生難以對接的問題；我國應當借鑒英國社保福利稅全面覆蓋的優點，統一城鎮企業職工基本養老保險、農村社會養老保險和機關事業單位養老保險的改革進度，以非公有制企業、個體經營者等人員的參保工作為重點，進一步完善基本模式及覆蓋范圍統一的養老保險制度，擴大養老保險金的覆蓋范圍。

4.完善相關法律法規。英國的社會保障稅征收十分重視立法工作，建立了系統、全面的法律體系，進行了詳盡的法律規定。而我國目前的養老保險相關法律多表現為“試行”、“暫行”的規范性文件，缺乏完整系統的社會保障法律，權威性不足，對于違法挪用養老基金等行為法律制裁力度不夠，應進一步加強立法工作，完善相關的法律法規。

四、我國征收社會保障稅的政策難點

1.平衡中央與地方的利益、部門與部門之間利益。社會保障稅開征最大的難點就在于它涉及社保、稅務部門、以及不同地區的利益，如何克服本位主義和地方主義，減小制度轉換的震蕩和阻力，是我國征收社會保障稅需要考慮的問題。

2.社會保障稅與統帳結合的銜接。國家重要制度的轉軌一向附有成本，在現行的統賬結合制度中，我國尚未解決轉軌成本帶來的個人養老保險“空戶”問題，如果征收社會保障稅，我國的養老保險制度將再一次面臨兩種制度的銜接問題，而這部分成本應該由誰承擔，假定由國家來承擔，如果僅僅用政府的經常性收支來彌補，恐怕是國家財政是存在困難的，而目前又缺乏適當的方式和途徑來解決銜接成本。

3.合理地確定社會保障稅的課稅水平，兼顧公平和效率。前文也提及社會保障稅具有累退性，這種累退性一定程度上使低收入者承擔了較大的稅負壓力，影響社會公平，而社會保障稅的再分配作用也使得高收入者從養老保險中獲得的收益遠遠小于其貢獻，可能會引起高收入階層的抵制，降低積極性，是無效率。如何處理好公平與效率之間的關系是必須要考慮的。

4.我國經濟發展的城鄉差異、地區差異。以稅收形式來征收養老保險基金需要相對不統一的標準。而我國經濟發展的差異性則要求在養老保險籌資中體現一定的差異性，以維護社會公平。而稅收的普遍性則與我國的城鄉差異問題相矛盾，強行通過征收社會保障稅的形式來統一城鄉社會保障水平顯然是不可行的，會加大農民的經濟負擔，阻礙廣大農村地區經濟的發展。這是我國當前征收社會保障稅又一難點。

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