北京經濟技術開發區起步區工業用地二次開發模式探討

摘 要：北京經濟技術開發區于1992年正式開工建設，是北京市唯一的國家級經濟技術開發區。起步區是開發區最早確定的區域，作為開發區的發源地，擁有資生堂等入區的第一批企業，為開發區主導產業的形成奠定了堅實的基礎。但隨著開發區產業的升級，起步區出現了大量閑置低效土地，亟需通過土地的二次開發，實現區域的轉型升級。本文通過梳理常用工業用地二次開發模式及面臨的主要問題，借鑒上海、深圳等地工業用地二次開發經驗，結合起步區發展現狀，提出了起步區工業用地二次開發適用模式。

關鍵詞：工業用地 二次開發 回購開發 模式

自上個世紀80年代開發區成立以來，以開發區為載體的中國城市化道路已經取得了明顯成效，通過開發區的建設促進了經濟社會的發展。隨著我國經濟結構的優化，企業生命周期短于土地使用期限，部分早期建立的開發區中出現了大量低效閑置土地，而隨著城市化的推進，土地供應越來越緊張，因此以土地再利用為手段的開發區轉型升級，成為提高土地利用效率，緩解城市土地發展矛盾的重要突破口，受到了政府、企業及學術界的普遍重視。

一、常見工業用地二次開發模式

土地再利用也稱土地盤活，可采取多種方式。將建筑結構與產權性質的變動互相組合，可推演出六種存量土地盤活模式，即保護改造、強度挖潛、功能改變、用途變更、市場流轉、土地重建等。本文提出的工業用地二次開發主要針對土地重建類，根據開發主體的不同，又可分為自主開發、回購開發、收儲開發、合作開發四種模式。

1.自主開發。自主開發是由現狀使用權人作為開發主體，自行開發或聯合其他現狀使用權人共同開發。通過自主開發，現狀使用權人可獲得開發增值收益，積極性較高，且自主開發無須二次供地，開發程序相對簡單，可快速盤活土地，實現轉型升級。但土地分散在不同權利人手中，現狀使用權人自主開發形不成規模效益，不利于產業集聚，影響產業規劃實施，也不利于城市功能完善、交通組織和城市景觀。

2.回購開發。回購開發是由政府授權的國有園區開發運營公司回購后統一開發。國有園區開發運營公司可以憑借政府信譽得到更多的市場支持，政府通過國有園區開發運營公司充分調動市場力量，可大大減輕直接投資負擔。國有園區開發運營公司作為同一權利主體，可統一規劃、分步實施，產業轉型升級方向可控，有利于城市規劃實施，而且也無須二次供地，開發程序較簡單，可較快盤活土地，實現轉型。但是回購屬市場交易行為，缺少倒逼手段，有一定的實施難度。

3.收儲開發。收儲開發是由政府收儲后通過招拍掛出讓給市場主體進行開發。收儲后可重新規劃，用途、規模均可根據市場情況重新確定，有利于產城融合、城市功能完善和景觀提升。但是對于原有企業，在騰退土地時大多不愿仍按工業用地價格獲得補償，要求分享土地增值收益，其期望值與政府規定的標準往往差距較大，可能抵制二次開發，收儲難度大、代價高。而且收儲后招拍掛程序繁多，社會交易成本高，開發周期長，招拍掛受讓主體也難以控制，存在較大不確定性，不利于產業轉型升級方向的把控。因此，實踐中采用收儲開發模式的并不常見。

4.合作開發。合作開發是由兩個或兩個以上開發主體合作共同實施某一項目開發，本文的合作開發特指國有園區開發運營公司與一個或多個現狀使用權人通過約定的合作方式共同開發。合作開發可以綜合國有園區開發運營公司及土地現狀使用權人各自的優勢，減小二次開發的阻力，但合作中也存在利益沖突，溝通協調成本較高，開發速度較慢。

二、工業用地二次開發面臨的主要問題

1.利益各方訴求。工業用地二次開發涉及到的利益方主要有政府、產權人、園區開發運營企業，在二次開發過程中三方的利益訴求并不完全一致。政府的訴求主要是實現產業的轉型升級、城市功能的完善、城市景觀的提升以及財政收入的增加。產權人（尤其是低效或停產企業）的訴求主要是解脫產能困境、實現資產變現、分享增值收益并獲取一定的開發利潤。園區開發運營企業在實現政府訴求的前提下，還希望做大做強企業、實現開發效率、促進產業集聚。

2.利益各方博弈。因各方利益訴求不完全一致，因此在工業用地二次開發過程不可避免的要進行博弈，主要表現為三方面的沖突：規則性沖突、分配性沖突和交易性沖突。政府和園區開發運營企業之間的利益沖突焦點為規則性沖突，即兩者在開發規則和開發條件上的博弈，一方面政府通過開發條件引導和控制園區開發運營企業的開發行為，另一方面，園區開發運營企業為了獲取更多收益，力爭改變和突破開發規則和開發條件；政府與產權人之間的利益沖突聚焦為分配性沖突，在公共利益分配上面，政府作為公共利益的監管者，需要從全域去考慮公共利益的分配，而產權人從局域利益和個人利益出發，希望盡可能多的分得城市公共利益的蛋糕；園區開發運營企業和產權人之間的沖突純粹屬于交易性沖突，兩者可以按照市場規則進行討價還價，最終達成交易。

因此，利益問題是工業用地二次開發面臨的核心問題，二次開發過程即不同權利主體間的利益重構。

三、典型市地工業用地二次開發經驗

1.上海漕河涇新興技術開發區。上海漕河涇新興技術開發區（以下簡稱漕河涇開發區），1988年經國務院批準為國家經濟技術開發區，老區總面積5.984km2，分東區（田林路以西）、中區和西區。漕河涇開發區主要針對園區內中區和西區實施了工業用地二次開發，采取的方式主要如下：（1）總公司自有物業推倒重建。對于早年建設的項目，現需把舊廠房推倒重新建設，由于這些廠房都是開發總公司自有，因此實施起來困難較小。如鑫源商務中心，原占地面積3萬m2左右，建筑面積1.3萬m2，將其推倒重建后大大提高了該地塊的土地利用效率。（2）以回購和拍賣的方式收回擬轉讓廠房。新加坡立穎公司要進行轉讓時，開發總公司就通過談判回購了其1萬m2余的廠房；園區內的MTC企業，開發總公司則是通過拍賣的方式取得了其1350m2的廠房。在取得上述廠房后，開發總公司經過整修將它們再次提供給其他企業，提高了園區的土地利用效率。（3）與原企業進行合作經營或購買其股權。新芝電子有限公司占地5000畝，面積較大，開發總公司沒有能力完全回購廠房，于是采取了合作經營的方式對土地進行二次開發。從總體上看，漕河涇新型技術開發區中區、西區的土地二次開發是比較成功的。由園區開發總公司主導，以市場化的手段運用談判、回購和拍賣等方式對面臨淘汰的企業進行土地二次開發，從而盤活和提高了園區土地的存量。

2.上海閔行經濟技術開發區。上海閔行經濟技術開發區（以下簡稱閔行開發區），是國家1986年首批設立的14個國家級經濟技術開發區之一，園區面積3.52km2，是國家級開發區中占地面積最小的工業開發區， 2000年土地基本開發完畢。多年來開發區通過產業結構調整升級、土地節約集約利用和提升開發區服務理念三項措施，大力推進土地二次開發利用，經濟發展方式率先由“粗放型”向“集約型”轉變。采取的二次開發方式主要如下：一、土地回購。回購方式包括：功能回購、動遷回購、拍賣回購、協議回購、違約回購、到期回購。僅1990至2009年的二十年間，閔行開發區累計回購場地占地面積32.1萬m2，建筑面積16.8萬m2，共支付回購金額達1.3億元人民幣；二、場地退租。自1990年起，閔行開發區共有40家企業的場地退租，總面積達50.4萬m2，占目前開發區可利用土地面積的21.4%；三、容積率提高。鼓勵企業在充分利用原有土地資源基礎上，通過加層、改建、擴建廠房、擴大產能，用足容積率和建筑密度指標，提高單位土地產出率。閔行開發區主要采取了以土地回購為主，場地退租和容積率提高為輔的土地二次開發方式。閔聯公司通過回購掌握了二次開發的主動權，從而有力推動了二次開發的開展。

3.深圳城市更新。深圳市從上世紀80年代就開始了舊城改造，90年代開始舊村改造，但實際推動的項目數量并不多。2004年后，城中村的綜合整治得到了較快推進，為城市面貌的再造發揮了重要作用。特別是2009年《深圳城市更新辦法》和2012年《深圳市城市更新辦法實施細則》出臺以后，深圳的更新改造活動實現了向全市域全對象的快速推進，城市更新已成為深圳挖掘用地潛力、拓展發展空間的主要方式。具體做法上深圳采取了堅持政府引導、市場運作的原則，以產權人自主開發為主要模式，允許產權人自己改造或者跟別人合作改造，允許在土地出讓方式（尤其是工業用地性質發生變化）方面打破以前招拍掛用地審批的唯一門檻。

深圳城市更新模式充分尊重了市場經濟規律，發揮了市場主體的積極性和主觀能動性，取得了一定的成績。但在此過程中，也出現了一些問題：一是局部更新和小地塊更新的特征突出，統籌作用有待加強。業主分散、項目小，不利于片區整體空間效果實現和片區大環境提升，也使得大型公共或基礎設施的落地難度加大。二是“屯項目”或“圈地”現象明顯，更新實施率有待提升。深圳模式下，市場對推動更新發揮了積極的作用，但政府對市場的監管總難以讓人滿意，好拆好建、地段好的更新地區容易被開發商圈掉，屯項目、倒賣項目的市場亂象在當前階段仍然不少。三是容易剩下難啃的“骨頭”，城市更新形成“碎片化”。

可以講，漕河涇開發區和閔行開發區是上海城市工業用地二次開發的一個縮影，以國有園區開發運營公司作為實施主體，采取回購開發或合作開發的模式，有力的推動了工業用地二次開發，并保證了產業方向可控，實現了規模效應，這種做法在工業用地二次開發初期優勢尤其明顯。深圳因為市場化發育程度和水平更高，采取了自主開發的模式，發揮了市場主體的積極性和主觀能動性，取得了一定的成績，但也出現了一些問題。因此，工業用地二次開發模式的選擇與區域經濟市場化水平、政策基礎及工業用地二次開發推進階段密切相關。

四、起步區工業用地二次開發適用模式

1.北京經濟技術開發區產業轉型升級。2015年4月，中央審議通過 《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展戰略進入全面布局推進的重要階段。目前，三地在交通一體化、生態環境保護、產業轉移等方面已簽署多項合作協議或備忘錄，并取得積極進展。北京市加快疏解非首都核心功能，著力構建“高精尖”經濟結構，產業不斷向價值鏈高端延伸，逐步由生產制造向生產服務轉型，特色產業園區、商務樓宇將成為重要的產業載體。上述背景下，北京經濟技術開發區正主動扛起“引領新常態、構建高精尖、服務京津冀”的重大責任，力爭將開發區起步區建設成為“北京產業轉型升級示范區”。

2.起步區發展現狀及特點。北京經濟技術開發區是北京市唯一的國家級經濟技術開發區，始建于1992年，現建成區面積39.80平方公里，其中起步區是最早啟動建設區域，規劃總面積2.48平方公里。建設發展方面，起步區建設用地總面積178.27公頃，共涉及約105塊宗地，其中工業用地80宗，共150.85公頃，占比84.6%，自1992年出讓第一宗土地使用權開始，起步區已于2007年完成了所有土地的出讓并陸續建設完畢，目前普遍土地剩余使用年限30年左右。經濟發展方面，億元產值以上企業僅有30余家，占起步區工業用地總面積不足50%，但工業總產值占起步區工業總產值的95%以上，是起步區實現穩定增長的重要因素。非億元產值以上企業有1000多家，占用了50%以上的工業用地，創造的工業產值不足5%，土地使用效率較低。總體看來，起步區經濟發展及用地呈以下特點：一是用地結構性低效特征明顯，起步區整體來看，地均產值高于開發區平均水平，但主要是由億元以上產值企業創造的，非億元企業用地效率較低。二是現狀土地用途相對單一，工業用地占總建設用地面積的80%以上。三是土地產權分散且產權人實力懸殊，起步區內企業用地105宗，涉及企業1000多家，該區內既有產值過百億的世界五百強企業，也有經營陷入困難的企業，產權人實力相差懸殊。

3.起步區工業用地二次開發適用模式。通過對各地工業用地二次開發的實踐進行研究分析，可以發現：一、工業用地二次開發是一項涉及多要素與多利益平衡的系統性、綜合性工程，必然是過程復雜、歷時漫長、不確定性大；二、工業用地二次開發的推進需要循序漸進，結合社會經濟發展的宏觀環境，從物質形態規劃到政策體系、管理機制、運作機制等制度設計進行綜合性探索、總結、調整、規劃；三、工業用地二次開發起步階段由于缺少政策支撐，尤其利益分配方面尚未明確，產權人自主更新意愿不強，國有園區開發運營公司作為實施主體，通過回購開發模式積極探索、積累經驗，可有效推動工業用地二次開發的進程；四、自主開發模式有利于激發市場活力，同時也存在明顯的弊端。

起步區工業用地盤活二次開發的根本目的是為了實現產業轉型升級，但起步區內用地產權分散，產權人實力懸殊，如果采取自主開發的模式，實施進度難以一致，產業方向難以把控。因此，二次開發的啟動階段宜由國有園區開發運營公司作為開發主體，采取回購開發或合作開發模式，在提高實施效率的同時，確保產業方向可控。現行土地政策體系下，通過工業用地二次開發，向園區建設運營方向發展在北京具備實施條件，而且有利于實現產業轉型升級，因此園區建設將是起步區工業用地二次開發的主要方向，可以在產業定向開發、園區成片建設的基礎上，重點發展研發、設計、總部等生產性服務業及政府鼓勵發展的其他產業。

五、結語

綜合考慮起步區工業用地二次開發特點和各開發模式的利弊，借鑒上海盤活存量工業用地和深圳城市更新經驗，建議在起步區轉型升級初始階段，工業用地二次開發以國有園區開發運營公司為主體，采取回購開發或合作開發模式，以園區建設運營為主要方向，確保產業轉型升級和開發效率；待成片開發完畢且土地政策供應達到一定程度后，零星項目可擇機啟用自主開發模式，屆時工業用地二次開發的主要目的為城市功能完善或城市景觀提升。

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