新公共服務視角下的行政文化建設

摘 要：新公共服務是繼新公共管理之后的一種全新理念。在新公共服務理念的影響下，我國開始進行服務型政府建設，服務型政府建設需要一種全新的行政文化，要求政府向公民授權，要求公民參與平等協商，要求政府基于共同的價值領導。

關鍵詞：新公共服務 服務型政府 行政文化建設

盡管在整個人類歷史的進程中政府曾使用過復雜的管理和組織結構，但是公共行政作為一個獨立的研究和實踐領域普遍被認為起始于19世紀末20世紀初。威爾遜確立了已為人所知多年的政治—行政二分法。這一時期的公共行政也被稱為老公共行政，老公共行政主要有以下觀點：（1）公共行政官員在政策制定和治理中扮演著一種有限的角色；更確切地說，他們負責執行公共政策。（2）行政官員要對民主選舉產生的政治領導人負責。（3）公共組織的首要價值觀是效率和理性。（4）公共組織作為一個封閉的系統運轉的效率最高；因此，公民的參與是有限的。20世紀80年代以來，在新西蘭、澳大利亞等國由于經濟的不景氣使得一些社會發展項目不得不擱淺，政府開始鼓勵管理人員利用企業方式的規劃過程來識別優先考慮的項目和目標，來重新設置財政管理程序以便根據預期結果更好地追蹤支出情況，以及強調效率、生產率和對結果負責。主要有觀點：（1）競爭性的政府，將競爭的機制引入服務的供給之中。（2）分權化的政府，從層級節制的等級制到參與和協同。（3）市場導向的政府，通過市場的杠桿作用來調控變化。（4）社區所有的政府，授權而不是服務。新公共服務有四個重要理論來源，分別是民主、公民權、組織人本主義和后現代主義。在這四個理論的支持下，新公共服務發展出幾種理念：（1）服務于公民，而不是服務于顧客。（2）追求公共利益。（3）重視公民權勝過重視企業家精神。（4）思考要具有戰略性，行動要具有民主性。（5）承認責任并不簡單。（6）服務而不是掌舵。（7）重視人，而不是重視生產率。所謂的“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現代公共行政理論，新公共服務理論認為，公共行政已經經歷了一場革命。目前，與其說公共行政官員正集中于控制官僚機構和提供服務，倒不如說他們更關注“掌舵”而不是“劃槳”的勸告，即他們更加關注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業家。

行政文化是行政的靈魂。行政文化是一種獨特的文化形式，是在特定的文化環境中形成的，是社會文化在行政體系中的表現，反映行政活動與行政關系的各種現象。直接影響行政人員的各種行為。

新公共服務理念在我國的產物就是服務型政府建設，中國幾千年的封建統治文化培育出了“官本位”意識，形式主義，人情至上的宗法思想，權威服從上級以及淡薄的參與意識。而新公共服務下的服務型政府建設要求政府為社會公眾服務，強調社會的全面參與，依法行政，人本主義。盡管傳統的封建政治文化已經經過近百年的馬克思主義被凈化了，但時至今日，封建政治文化還是或多或少的影響著人們的生活，阻礙著服務型政府的建設。面對如此困境，我們需要不遺余力的改善行政文化，改良行政環境。

一、培育公民文化，讓每一位公民都參與到政府治理中

一切權利屬于人民，一切權利也需要用到人民當中去，那么如何才能用好權利。“絕對權力導致絕對腐敗”。政府治理國家不僅需要超高的技術專業知識，還需要公平，透明，所以公民的參與決策與監督成為政府能否讓權力合法化的關鍵。歷代的帝王統治讓老百姓形成了絕對服從的思維，至今這種思維仍然還在延續，即使社會呼吁更多的民間參與，但是一些人還是對政治參與、政府行政管理不聞不問，如對選舉權和被選舉權的輕易放棄。西方國家更加重視公民權，強調公民參與，政府在公共事務管理中只起到一個引導者的角色，決策和執行不單純成為政治家、政府的工作，即便公眾有些時候沒有得到政府關于要求他們參與治理的邀請，但他們還是會主動參與進來，這些差別就是中西方文化、中西方行政文化的差別的表現。現實中公民那種“不在其位，不謀其職”的想法極大地阻礙了公民參與政治活動、參與公共治理的熱情，以至于政府不得不單獨面對公共事務，處理公共問題。

二、政府要更加重視人，通過于民眾的平等協商以達到善治的效果

尊重公民的人格，尊重每一位公民的權利和利益。現代社會中，政府擁有越來越多的執行權和自由裁量權，他們根據自己所擁有的制度權利和專業知識來執行政策、管理社會公共事務，有時候他們表現得“獨斷專行”，這種行為引起民眾的不滿，政府合法性收到質疑，雖然政府擁有很多智力和智力支持，但是民眾的智慧是無窮的，民眾的智慧可以解決一些政府不能單獨處理的問題。雖然有時候政府完全從社會公共利益出發，從公民的角度考率，但有時候還是有疏忽，使得一些利益要求沒有得到滿足，那么給公民以及及時表達需要、表達自己利益訴求的機會和平臺顯得彌足珍貴。

況且與民眾平等協商過的政策、事務會得到公眾更多的理解與支持，政策在執行過程中遇到的阻力就會變得更小。“善治”講求的是公共利益至上，唯獨與民協商，才可能完全滿足公共利益。

三、服務，而不是掌舵

在新公共服務中，領導以價值為基礎，而且領導是在整個組織中并且與社區共享的。這種角色的變化具有重要的意義。首先，公共行政官員必須了解和管理的內容就不只是其項目的要求和資源。公民所面臨的問題如果說不完全是也經常是多方面的、易變的和動態的——而且他們不會輕易屬于某一特定職責的范圍或者屬于某一個人狹窄的職責描述。于是，要為公民服務，公共行政官員不僅要了解和管理他們自己的資源，而且還要認識到并且與其他支持和輔助資源聯系起來，使公民和社區參與這一過程。角色認識的變化要求公共行政官員必須以服務以核心，尊重公民的權利。

傳統的行政文化強調中央集權控制，強調上對下的支配，下對上的絕對服從，近年來，雖然更加強調授權，注重發揮地方、下級的主觀能動性和創造性，但是不少領導仍然做到大事小事事必親躬。給公民授權，基于價值的共同領導和共同治理對公共行政官員來說越來越重要。

服務型政府有其內在要求，服務型政府是實現以人為本、把服務作為根本使命的政府，服務型政府是公正民主的政府，是法治的政府，是具有責任性的政府。所有這些要求的實現均需要作為“非正式組織”的行政文化起作用，行政文化有服務型政府建設是辯證統一的，好的行政文化推動服務型政府建設，反之亦然。服務型政府建設也必將培育和發展一種良好的行政文化。新公共服務理念下的行政文化建設依賴于新公共服務理念和行政改革的發展。

參考文獻：

[1][美]珍妮特.V.登哈特 羅伯特.B.登哈特《新公共服務——服務，而不是掌舵》中國人民大學出版社2004年6月第1版.