淺析我國(guó)推廣街區(qū)制存在的問(wèn)題及對(duì)策

摘 要：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》中提出，原則上不再建設(shè)封閉式小區(qū)；已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題。另外要樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念。本文針對(duì)開放小區(qū)會(huì)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，提出幾點(diǎn)相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：封閉式小區(qū) 街區(qū)制 治安管理

一、引言

我國(guó)的城市規(guī)劃建設(shè)管理中存在一些“城市病”亟須治理解決，交通擁堵便是“城市病”之一。推廣街區(qū)制便是《意見(jiàn)》為破解城市交通擁堵這一難題部署的一個(gè)“實(shí)招”。然而，《意見(jiàn)》的出臺(tái)引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。我國(guó)要推行街區(qū)制一定會(huì)面臨諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如國(guó)人的心理層面。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市居民經(jīng)歷了四合院、單位大院、封閉式小區(qū)等階段，已習(xí)慣封閉式的居所環(huán)境。當(dāng)然，推廣街區(qū)制絕不是簡(jiǎn)單的“拆墻運(yùn)動(dòng)”，開放小區(qū)大門尚需公眾的心理適應(yīng)加配套政策的完善。

二、封閉式小區(qū)與街區(qū)制的概述

1.封閉式小區(qū)。封閉式小區(qū)一般是指具有圍合結(jié)構(gòu)，進(jìn)行封閉式管理的小區(qū)。目前存在的封閉式小區(qū)有兩類：一類是在20世紀(jì)50年代起，隨著工業(yè)企業(yè)的大批量建設(shè)，在建設(shè)工廠的同時(shí)，建設(shè)住宅區(qū)，單位主導(dǎo)分房，區(qū)域相對(duì)封閉，也就是《意見(jiàn)》中所謂的“單位大院”。第二類是在1998年之后，商品房逐漸成為市場(chǎng)主導(dǎo)，開發(fā)商建造的居住小區(qū)同樣采用封閉式圍合結(jié)構(gòu)。基于身份認(rèn)同和私密個(gè)人空間的需求，大多數(shù)人認(rèn)為居住在一個(gè)有圍墻、有物業(yè)，與外界保持一定距離的私密小區(qū)，是一種高品質(zhì)的居住追求，所以就更加注重小區(qū)的“封閉性”。

封閉式小區(qū)的存在必然有利有弊，它的有利之處在于：封閉式小區(qū)對(duì)于保障治安環(huán)境有極大的作用。一是便于物業(yè)公司的管理，相對(duì)安全，并且能夠有效地遏制犯罪的發(fā)生。二是減少了外界對(duì)小區(qū)環(huán)境的干擾，免受日益惡化的城市環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面影響，比如城市交通帶來(lái)的噪音、臟亂差的衛(wèi)生情況和擁擠的城市街道。

但是封閉式小區(qū)也給城市帶來(lái)了諸多負(fù)面的影響。首先，封閉式小區(qū)破壞了住宅與城市公共空間的緊密聯(lián)系。這樣的分隔削弱了城市公共空間的活力，同時(shí)，外人禁止進(jìn)入住宅小區(qū)，供人活動(dòng)的空間也不能成為真正意義上的城市公共空間。其次，封閉式小區(qū)致使城市道路密度的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了城市交通的阻塞，加大了城市道路的交通壓力，居民出行難度和距離加大。同時(shí)還存在社會(huì)階層分化和居住空間分異、人際關(guān)系不融洽等社會(huì)問(wèn)題。

2.街區(qū)制。街區(qū)制，是城市建設(shè)布局的一種形式，它的特點(diǎn)是在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子，且不設(shè)圍墻。街區(qū)型住宅區(qū)注重小區(qū)與城市道路系統(tǒng)的有效銜接以及資源景觀的共享。這一方面有利于改善城市交通微循環(huán)，高密度的“路網(wǎng)”將強(qiáng)化城市空間的滲透性，方便公眾出行。另一方面，這也有利于促進(jìn)公共資源共享，營(yíng)造更有活力的社區(qū)氛圍。開放式街區(qū)打破了單位大院與封閉式小區(qū)對(duì)城市的割裂，促進(jìn)綠地、廣場(chǎng)、公共服務(wù)設(shè)施等城市公共資源的共享。但街區(qū)制會(huì)增加老人及兒童的交通安全隱患，增大居住區(qū)的的噪音干擾，降低居住的舒適度和生活品質(zhì)。

三、我國(guó)推廣街區(qū)制存在的問(wèn)題

封閉式小區(qū)有相對(duì)系統(tǒng)的物業(yè)管理，環(huán)境、治安也要明顯優(yōu)于開放式小區(qū)，即便居住成本高，封閉式小區(qū)也更受人們的青睞。推廣街區(qū)制將帶來(lái)的新問(wèn)題是“既得利益者”所擔(dān)憂的，將現(xiàn)有封閉式小區(qū)內(nèi)的道路改為公用，隨之也將會(huì)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題。

1.缺乏系統(tǒng)的物業(yè)管理，治安狀況堪憂。開放小區(qū)后，人們最關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題便是小區(qū)的安全隱患。沒(méi)有物業(yè)的良好管理，小區(qū)的治安狀況不容樂(lè)觀。首先，行車安全的隱患。開放小區(qū)意味著社會(huì)車輛可無(wú)障礙穿行，而小區(qū)人口密度大，老人小孩的人身安全將會(huì)遭受威脅，司機(jī)面臨復(fù)雜的行車環(huán)境，無(wú)形中也存在著極大的安全隱患。其次，生活安全的隱患。絕大多數(shù)業(yè)主購(gòu)房的重要考慮因素就是居住環(huán)境安全可靠，小區(qū)開放可能會(huì)給偷竊者提供方便，同樣也為小區(qū)安保帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。最后，公共安全的隱患。外來(lái)車輛入內(nèi)必將擠占本就稀缺的小區(qū)資源，停車難問(wèn)題首當(dāng)其沖。很多新建小區(qū)以高層為主，車位有限，很可能出現(xiàn)亂停亂放現(xiàn)象，這將輕易打破小區(qū)形成的供需平衡。

2.城市環(huán)境的負(fù)面影響，干擾居民生活。小區(qū)一旦實(shí)行街區(qū)制，則會(huì)出現(xiàn)很多沿街商業(yè)空間，加之過(guò)往車輛的鳴笛聲，都有可能會(huì)產(chǎn)生噪音擾民以及臟亂差的衛(wèi)生環(huán)境等現(xiàn)象，這無(wú)疑會(huì)對(duì)小區(qū)居民的正常生活產(chǎn)生負(fù)面影響，小區(qū)居民居住的舒適度與生活品質(zhì)大打折扣，房子的隱形價(jià)值也要打折。相應(yīng)地，小區(qū)公共設(shè)施的維護(hù)也會(huì)導(dǎo)致物業(yè)管理成本的增加，小區(qū)居民的負(fù)擔(dān)將會(huì)加重。

3.現(xiàn)有法律法規(guī)不完善。在現(xiàn)有法律框架下推廣街區(qū)制，可能與居民的既得利益產(chǎn)生沖突。按照《物權(quán)法》規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的車庫(kù)、道路甚至包括綠化，都?xì)w業(yè)主共同所有。小區(qū)開放則意味著小區(qū)內(nèi)公共資源本不富裕的情況下，外來(lái)車輛與人員對(duì)公共綠地、車位等資源的占據(jù)，會(huì)帶來(lái)一系列現(xiàn)實(shí)糾紛。所以對(duì)于權(quán)屬的界定、業(yè)主的補(bǔ)償都是推廣街區(qū)制需要考慮的問(wèn)題。現(xiàn)有法律還規(guī)定，“小區(qū)內(nèi)道路發(fā)生的交通事故，原則上應(yīng)當(dāng)作為普通民事侵權(quán)行為，不屬于公安機(jī)關(guān)交通管理部門的管轄和職責(zé)范圍，其損害賠償事宜，應(yīng)由當(dāng)事人協(xié)商解決。”這意味著小區(qū)內(nèi)一旦發(fā)生事故，后續(xù)處理及賠償事宜將面臨很多困難。許多法律法規(guī)的不完善都造成了推廣街區(qū)制的重重阻力。

四、完善我國(guó)推行街區(qū)制的合理化建議

由于人們長(zhǎng)期受傳統(tǒng)的封閉式居所的影響，接受開放小區(qū)仍需要一段時(shí)間適應(yīng)。無(wú)論是為了減少制度推行阻力，還是普及開放小區(qū)理念，都應(yīng)自上而下、先易后難，逐步推而廣之。換言之，只有先開放政府大樓、企業(yè)事業(yè)單位大院以及公共機(jī)構(gòu)，讓公眾看到推行街區(qū)制的好處，才能形成社會(huì)共識(shí)。

1.引入執(zhí)法部門強(qiáng)化小區(qū)治安管理。目前小區(qū)安防的第一道防線是在小區(qū)大門口，未來(lái)安防防線要后移到樓棟。可以通過(guò)技術(shù)手段的支持，來(lái)實(shí)現(xiàn)小區(qū)的安全防護(hù)。一旦小區(qū)開放，城市公共空間則可引入執(zhí)法部門的管理，不僅小區(qū)物管、保安必須進(jìn)一步強(qiáng)化小區(qū)治安管理力度，轄區(qū)公安機(jī)關(guān)也應(yīng)加大治安管理力度，強(qiáng)化對(duì)于治安案件的打擊力度，最大程度地減少各類治安案件的發(fā)生。只有小區(qū)安全獲得最大程度的保障，小區(qū)居民才會(huì)歡迎開放小區(qū)，實(shí)現(xiàn)街區(qū)制推廣。

2.政府買單維護(hù)小區(qū)生活環(huán)境。小區(qū)開放，內(nèi)部空間變?yōu)槌鞘泄部臻g，城市公共空間的維護(hù)應(yīng)由政府買單進(jìn)行管理，比如維護(hù)綠化、養(yǎng)護(hù)地下管網(wǎng)、保養(yǎng)道路、防控設(shè)施這些樓體之外的物業(yè)管理，以確保業(yè)主居住成本不會(huì)增加。此外，封閉式小區(qū)內(nèi)的道路屬于業(yè)主共有，業(yè)主購(gòu)房時(shí)都承擔(dān)了該部分費(fèi)用，如果推廣街區(qū)制，業(yè)主原先為小區(qū)內(nèi)道路所承擔(dān)的費(fèi)用，也應(yīng)得到該有的補(bǔ)償。

3.制定與完善相關(guān)法律法規(guī)。中央基于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和公共利益出臺(tái)政策，公眾基于私權(quán)利益和自己的居住資源環(huán)境而產(chǎn)生擔(dān)憂，推廣街區(qū)制只有納入立法議題并經(jīng)過(guò)廣泛商討博弈，在尊重和保障私權(quán)的基礎(chǔ)上獲得公眾滿意，才能消除顧慮。在立法上，不僅要重新明確街區(qū)綠地、道路、停車位等資源的歸屬，減免業(yè)主對(duì)于小區(qū)開放資源的負(fù)擔(dān)，給予合理補(bǔ)償；而且還需要修改房地產(chǎn)、物業(yè)管理、城市規(guī)劃等方面的法律法規(guī)，就物業(yè)管理、環(huán)境、街區(qū)安全等問(wèn)題完善配套制度措施，確保開放小區(qū)后居民的權(quán)益不會(huì)受損。

五、結(jié)語(yǔ)

細(xì)讀《意見(jiàn)》原文，“原則上”、“逐步”等字眼體現(xiàn)出政策落地必將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。實(shí)施逐步打開封閉小區(qū)和單位大院要依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實(shí)保障居民的合法權(quán)益。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，開放街區(qū)確實(shí)是符合效率最大化原則的城市規(guī)劃建設(shè)思路。但也應(yīng)承認(rèn)，推廣街區(qū)制，中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。

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