獨立學(xué)院內(nèi)部控制制度的構(gòu)建

[摘 要] 獨立學(xué)院已成為我國高等教育體系重要的組成部分。與此同時，隨著獨立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的不斷增加，內(nèi)部控制的內(nèi)容和范圍也不斷拓展，促使其內(nèi)部控制系統(tǒng)不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，以克服其固有的缺陷。但我國獨立學(xué)院內(nèi)部控制還存在較多問題，本文探討了獨立學(xué)院內(nèi)部控制存在的問題，并進(jìn)一步提出了構(gòu)建獨立學(xué)院內(nèi)部控制的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 獨立學(xué)院；內(nèi)部控制；風(fēng)險評估

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 009

[中圖分類號] F239.45；G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）21- 0024- 02

0 引 言

高校的擴(kuò)建和擴(kuò)招促使我國教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，獨立學(xué)院也如雨后春筍般快速成長并迅速發(fā)展成熟，但是在發(fā)展過程中過分追求速度，忽略了獨立學(xué)院內(nèi)部控制的管理，以至于獨立學(xué)院的內(nèi)部管理出現(xiàn)一系列的問題。因此，本文以獨立學(xué)院的內(nèi)部控制為研究對象，從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》角度，結(jié)合借鑒 COSO 報告的相關(guān)理論和企業(yè)內(nèi)部控制的實踐經(jīng)驗，對獨立學(xué)院內(nèi)部控制框架進(jìn)行研究。為獨立學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供解決思路，使獨立學(xué)院在發(fā)展中能夠合理保證其經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高社會服務(wù)的效率和效果。

1 內(nèi)部控制概述

1.1 內(nèi)部控制的概念

美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》指出：“內(nèi)部控制是一個由企業(yè)董事會、管理階層和其他人員實現(xiàn)的過程，旨在為實現(xiàn)經(jīng)營的效果和效率、財務(wù)報告的可靠性、符合適用的法律和法規(guī)等目標(biāo)提供保證。”我國財政部等五部門2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》對內(nèi)部控制的定義為“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。”

1.2 獨立學(xué)院內(nèi)部控制的目標(biāo)

企業(yè)的目標(biāo)是生存、發(fā)展和盈利，早期的企業(yè)財務(wù)管理目標(biāo)是利潤最大化，后來發(fā)展為股東財富最大化、企業(yè)價值最大化。獨立學(xué)院具有教學(xué)、科研和服務(wù)社會的三大辦學(xué)目標(biāo)，通過對比分析獨立學(xué)院與高校及企業(yè)目標(biāo)的的異同，借鑒國內(nèi)外關(guān)于企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)，從而確定獨立學(xué)院的內(nèi)部控制目標(biāo)。筆者通過總結(jié)比較，確定的獨立學(xué)院內(nèi)部控制目標(biāo)包括：遵循國家法律法規(guī)和高校內(nèi)部規(guī)章制度，保證內(nèi)部控制活動在合法合規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并且按照自身制定的內(nèi)部控制各項規(guī)章制度，明確業(yè)務(wù)活動的操作程序和行為規(guī)范，確保學(xué)校教育工作健康有序地進(jìn)行；保護(hù)獨立學(xué)院資產(chǎn)的安全和完整；提高會計信息質(zhì)量的真實性和可靠性；提高資金使用效率、降低風(fēng)險等。

2 獨立學(xué)院內(nèi)部控制存在的問題

2.1 獨立學(xué)院組織機(jī)構(gòu)不完善

我國獨立學(xué)院和其他高校一樣，在管理上采用行政管理的科層化管理模式，實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，組織機(jī)構(gòu)形成從校長到院長（處長）、到系主任、再到普通教師的垂直管理結(jié)構(gòu)形式，缺乏對獨立學(xué)院高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督和制約，很容易發(fā)生權(quán)力超越制度、以權(quán)謀私的行為。部分獨立學(xué)院內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)分工不合理，權(quán)力和職責(zé)分配不盡合理，內(nèi)部審計缺乏獨立性，對重要的崗位缺乏有效的監(jiān)督，出現(xiàn)了大量的貪污腐敗案件，特別是獨立學(xué)院基建項目、設(shè)備采購項目等存在較多的舞弊行為。

2.2 風(fēng)險評估機(jī)制不健全

目前，許多獨立學(xué)院沒有建立起風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對的風(fēng)險評估機(jī)制，特別是在籌資、投資上，導(dǎo)致籌資風(fēng)險和投資風(fēng)險加大。在籌資上，部分高校沒有充分認(rèn)識貸款風(fēng)險，對貸款的論證不充分，不能科學(xué)合理地確定籌資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式，導(dǎo)致貸款規(guī)模大大超出高校的經(jīng)濟(jì)承受能力，資金周轉(zhuǎn)緊張。在投資上，缺少可行性研究，沒有按照申請、論證、審批、實施程序操作，特別是在重大項目決策時，受學(xué)校行政影響，沒有進(jìn)行項目可行性論證，沒有相關(guān)的風(fēng)險評估控制措施，盲目擴(kuò)張，超規(guī)模投資，使高校面臨巨大的潛在財務(wù)風(fēng)險。

2.3 內(nèi)部及外部監(jiān)督不到位

獨立學(xué)院內(nèi)部監(jiān)督主要由內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部審計部門通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督來檢查、監(jiān)督和評價內(nèi)部控制的實施效果。但是多數(shù)獨立學(xué)院中，內(nèi)部審計部門只是學(xué)校下設(shè)的管理部門，內(nèi)部審計職能定位不高，且受到高校管理層的約束，缺乏獨立性，內(nèi)部審計部門只能按照學(xué)校管理層的要求開展工作，無法起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

此外，對獨立學(xué)院的外部監(jiān)督缺乏連續(xù)性和主動性，只有在接受國家主管部門委托的情況下，才行使審計職能，而且審計范圍和審計內(nèi)容受到獨立學(xué)院管理部門的限制，對獨立學(xué)院的監(jiān)督和管理意義不大。

3 獨立學(xué)院內(nèi)部控制制度的建立

3.1 構(gòu)建科學(xué)的獨立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)

首先要明晰獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題，獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)是最重要的控制環(huán)境因素之一，只有在健全的法人治理結(jié)構(gòu)之下，內(nèi)部控制制度才能取得預(yù)期的成效，達(dá)到預(yù)期的目的。獨立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)從本質(zhì)上講首先是一種制度安排，即基于所有權(quán)和管理權(quán)分離而必須建立的關(guān)于不同治理主體之間權(quán)力分配和制衡關(guān)系的制度安排；其次是一種契約關(guān)系，即以法律為依據(jù)，以簡約的方式規(guī)范獨立學(xué)院各利益主體之間的關(guān)系；再次是一種有效的運行機(jī)制，即通過一定的激勵和約束手段調(diào)動各種因素、協(xié)調(diào)各種關(guān)系、以獨立學(xué)院實現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的組織和運轉(zhuǎn)機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)的獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)，需要明晰獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)、理順各利益主體之間的關(guān)系，要落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，改造董事會，解決獨立學(xué)院所有者與管理層的連接問題，并要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

3.2 建立健全獨立學(xué)院風(fēng)險評估機(jī)制

獨立學(xué)院存在著辦學(xué)風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險兩種風(fēng)險。獨立學(xué)院由于擴(kuò)招后普遍面臨著教育資源緊缺的局面，負(fù)債辦學(xué)已經(jīng)成為許多學(xué)校的選擇，所以目前獨立學(xué)院所面臨的風(fēng)險主要是財務(wù)風(fēng)險。

首先，獨立學(xué)院管理者要強(qiáng)化風(fēng)險意識，真正認(rèn)識到建設(shè)攤子過大、貸款過多、支付利息過高有可能引發(fā)的財務(wù)危機(jī)將給學(xué)校帶來的危害。科學(xué)規(guī)劃學(xué)校的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度，使學(xué)校建設(shè)活動置于良好的資金保障之下，以使學(xué)校保持可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。

其次，建立健全高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、籌資管理制度和風(fēng)險控制機(jī)制。獨立學(xué)院必須加強(qiáng)財務(wù)分析，監(jiān)測學(xué)校的財務(wù)風(fēng)險情況，建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，控制貸款規(guī)模。在貸款的使用上，應(yīng)該考慮資金成本，注意分清輕重緩急，妥善安排好資金，掌握好資金使用的進(jìn)度和節(jié)奏，并形成一套“嚴(yán)格審批、專款專用、封閉運行、跟蹤監(jiān)控、考核效益”的貸款資金使用機(jī)制，通過對貸款項目實行“目標(biāo)分解、公開招標(biāo)、責(zé)任落實、驗收考核”的辦法，并組織有關(guān)方面專家，分項目對資金使用過程進(jìn)行檢查，并對資金的使用效果做出正確評價，提高資金使用效益，使獨立學(xué)院的財務(wù)風(fēng)險降到最低點，促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展。應(yīng)該把高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制與高校領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、獎懲制度掛鉤。

3.3 加強(qiáng)內(nèi)部及外部監(jiān)督

監(jiān)督是實時評價內(nèi)部控制執(zhí)行質(zhì)量的制度和相應(yīng)的程序組成，是管理當(dāng)局對內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的設(shè)計和運行效果進(jìn)行經(jīng)常或定期的評價，以確定內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是否按照既定的目的運行，以及對特定情況下發(fā)生的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚趲椭芾懋?dāng)局更有效地達(dá)至預(yù)期控制目標(biāo)的過程中發(fā)揮作用，是一種隨著時間的推移而評估制度執(zhí)行質(zhì)量的過程。

獨立學(xué)院內(nèi)部審計部門不僅需要對內(nèi)部控制進(jìn)行日常監(jiān)督，還需要定期對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行評價。從而診斷出內(nèi)部控制制度中和執(zhí)行中的弱點和不足，對于制度中的缺陷，則要適時進(jìn)行改進(jìn)和修訂，對于執(zhí)行中的不足，采取措施強(qiáng)化實施力度。

另外，政府機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對獨立學(xué)院內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，通過多種途徑（報紙、網(wǎng)絡(luò)、電話、信訪等）聽取社會各方面的意見，特別是深入各個獨立學(xué)院實地全面考查、調(diào)研，加大對高校監(jiān)察的頻率和力度。獨立學(xué)院可以定期或不定期的委托社會中介機(jī)構(gòu)（例如會計師事務(wù)所）對其內(nèi)部管理狀況進(jìn)行監(jiān)督，定期向社會公布審計報告。借助必要的社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)、職業(yè)能力，利用社會外部審計對內(nèi)部控制進(jìn)行再控制，發(fā)現(xiàn)管理漏洞，不斷改進(jìn)會計內(nèi)部控制制度的設(shè)計與運行，提高管理水平。

4 結(jié) 語

我們要深刻理解關(guān)于實施內(nèi)部會計控制制度的規(guī)定，嚴(yán)格按照國家制定的有關(guān)內(nèi)部會計控制規(guī)范來建立健全獨立學(xué)院內(nèi)部會計控制。注意克服獨立學(xué)院內(nèi)部會計控制的缺陷，使獨立學(xué)院內(nèi)部會計控制的實施有一個較好的基礎(chǔ)。實踐證明，獨立學(xué)院內(nèi)部會計控制制度貫穿于學(xué)院內(nèi)部各項業(yè)務(wù)的執(zhí)行過程之中，這一控制搞好了，會計工作質(zhì)量就有保證，各類違紀(jì)、錯、弊事端就會大大減少，就能促進(jìn)辦學(xué)效率和教學(xué)經(jīng)費使用效益穩(wěn)步提高。

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