土地城鎮化發展研究綜述

摘要：中國城鎮化和工業化的快速發展，促使農業用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業、房地產業和城市基礎設施建設奠定了基礎，但高速擴張帶來的卻是土地的低效利用，城鎮化開發空間不足。在綜述土地城鎮化概念的基礎上，沿著土地城鎮化發展思路，從測算方法與體系、發展現狀及影響、土地利用方式變化原因以及應對3個方面總結和梳理現有研究成果，指出中國城鎮化進程中土地城鎮化存在用地增速過快和城鄉建設用地結構不合理兩大問題，并認為土地城鎮化發展的驅動機理分析是未來土地城鎮化研究領域的重要命題。

關鍵詞：土地城鎮化；測算方法與體系；土地利用方式

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）24-6342-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.24.006

城鎮化發展是當前中國經濟社會轉型升級、加快推進社會主義現代化重要時期的重大戰略議題，是未來幾十年中國發展的一大引擎。積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。土地作為最為基礎的要素，在城鎮化過程中扮演著極為重要的角色，土地制度改革更是新型城鎮化頂層設計的核心突破點之一。

中國城鎮化和工業化的快速發展，促使農業用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業、房地產業和城市基礎設施奠定了基礎。在土地城鎮化過程的推動下，中國不僅實現了快速的經濟增長，經濟結構也發生了十分顯著的變化。同時，土地城鎮化的過快發展也積累下來很多不符合科學發展觀要求、亟待處理和破解的突出問題。對于如何突破過去土地城鎮化發展的瓶頸，提高土地城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，走出新型土地城鎮化道路，成為廣受關注的重大議題。

總體來看，低成本和低效率是當前中國土地城鎮化的突出特點。然而，這種低成本的土地城鎮化發展在未來的可持續性已經變弱，未來如何通過改革，以提高土地使用的效率、優化土地使用結構尤為關鍵。基于此，本文針對土地城鎮化展開綜述，為有序推進城鎮化發展提供土地政策引導，為提高土地城鎮化發展效率提供路徑指南。

1 土地城鎮化的界定

城鎮化是人口、地域、社會經濟關系、生活方式由農村型向城鎮型轉化的自然歷史過程[1]。“土地城鎮化”這一概念的正式提出，發端于2007年陸大道和姚士謀一份名為《關于遏制“冒進式”城鎮化和空間失控的建議》的國務院發展咨詢報告，報告中明確提出，“土地城鎮化速度太快”，并“大大快于人口城鎮化”，得到決策層的高度重視。由此，土地城鎮化作為獨立的研究命題在學術界得到廣泛的回應。之后，呂萍等[2]較早提出土地城市化的概念，認為土地城市化是由于城市化的推進，土地利用屬性由農業用地轉變為城市建設用地以及土地產權屬性由農村集體土地轉為國有土地的過程。歐陽文旭[3]認為中國的土地城市化主要是指隨著土地利用形態向非農化的轉變，土地和房產實現快速升值，不同利益群體分享土地級差地租收益的過程。潘愛民等[4]指出土地城鎮化是指城鎮地域空間向農村推進，非城鎮建設用地轉化為城鎮建設用地的過程，用城市和建制鎮建設用地占土地總面積比重衡量。

崔許鋒[5]認為土地城鎮化側重于城鎮化的空間擴展和利用效率的提高，體現在土地用途的轉換和資本的積累，其內涵不僅包括城鎮化建成區的空間擴展，還包括單位土地面積資本投入增加，單位面積土地產出值的提高等。潘愛民等[4]指出土地城鎮化是城鎮地域空間向農村推進，非城鎮建設用地轉化為城鎮建設用地的過程，用城市和建制鎮建設用地占土地總面積比重衡量。

張飛等[6]認為土地城鎮化具有三個特征，一是土地城鎮化伴隨著土地產權的改變，即由農村集體所有變為國家所有；二是土地征收是土地城鎮化的惟一合法途徑；三是政府在土地城鎮化過程中獲得巨額收益，為中國的城市建設提供了最主要的資金來源，使得土地城鎮化成為中國城鎮化的引擎。李昕等[7]認為土地城鎮化與土地非農化有本質區別，土地城鎮化是城鎮化進程中土地從非城鎮狀態向城鎮狀態轉變的過程，不僅限于農用地或者耕地的減少以及城鎮空間的增長問題，還包括建設用地內部結構的調整，即農村居民點、農村屬性的獨立建設用地等向城鎮居民點以及城鎮屬性的獨立建設用地的轉變。

2 土地城鎮化的測算方法與體系

土地城鎮化在中國快速而持續的城鎮化進程中扮演的支撐與制約角色越來越明顯，但目前對土地城鎮化水平的測度框架依然沒有明確統一的認識，對于測算方法和體系主要分為單一指標測算法和復合指標評價法兩種測算類型。

土地城鎮化測算單一指標測算法目前主要包括兩種，第一，采用建成區面積增加率來表示土地城鎮化[8，9]。第二，城市建成區面積或城鎮建設用地面積占區域（土地）總面積的比重[10-13]。除此之外，還有學者依據對土地城鎮化內涵的不同理解，從不同角度提出不同的測算方法，例如：①實際城鎮土地面積與理論城鎮土地面積的比值量化土地城鎮化[14]，其中理論城鎮土地面積是在理想狀態下，所有人口都居住在城鎮，所有GDP產出都來自城鎮土地，且人均土地需求與地均產出水平合理，土地集約利用水平已達最優時的城鎮土地數量；②土地城鎮化是指城市土地占城市總用地的比重；③土地城市化水平=（建設用地總面積-農村居民點面積）/（土地總面積-未利用地面積）；④以城鎮建設用地與城鄉建設用地的比重來度量土地城鎮化水平，即土地城鎮化率=城鎮建設用地/城鄉建設用地。⑤土地城鎮化率是指城鎮用地占城鎮用地和農村居民點用地之和的比例，即土地城鎮化=城鎮用地/（城鎮用地+農村居民點用地）[15]。

土地城鎮化測算復合指標評價法主要綜合考慮土地利用的結構、景觀、利用程度、投入、效益等的復合指標，其指標主要包括建設用地比重、人均建成區面積、土地利用程度綜合指數、道路面積比重、人均公共綠地面積、地均收入、地均生產總值、農用地景觀破碎度、建設用地平均斑塊面積、國有土地單位出讓價格等[16-20]。具體包括，呂萍等[2]構建了土地城市化的指標體系，包括土地利用結構變化、土地利用效益水平變化、土地利用程度變化、土地利用景觀變化和土地資本投入變化五個方面的因素；王洋等[21]提出了一種可供參考的土地城市化率的概念與測度方法，并確定其閾值，采用城市建設用地面積、土地城市化率、城市土地擴展面積和城市土地擴展速度分別評價了中國城市的土地城市化規模、水平、絕對進程和相對進程的空間分異格局；劉娟等[22]構建了土地城鎮化指數評價體系，包含城鎮規模、投入水平、產出水平3個目標層，地均財政收入、地均第二、第三產業產值、地均年建設投資等7個指標層。

3 土地城鎮化的發展現狀及其影響

有學者認為土地城鎮化的速度與城市規模和等級有較大關系，因為級別較高的城市更容易吸引中央政府以及國外的投資[23]，如Xu等[24]對廣東省城鎮化發展研究發現，之所以廣州能夠快速發展，主要是由于它是廣東省的省會城市。Wu等[25]對杭州的城市用地擴張研究也發現如此。Chen等[26]比較分析了深圳和東莞兩個既相鄰但又競爭的城市土地擴張，發現盡管1990-2008年間兩個地區的城市土地擴張比例和密度類似，但深圳的人口增長率和城市人口密度要高于東莞，即深圳的土地城鎮化效率要高于東莞。

同時，依據差異化的土地城鎮化測算依據與測算方法，諸多學者針對中國土地城鎮化的發展進程和空間差異展開研究。王洋等[27]以中國656個城市的城區為研究單元，評價了中國城市的土地城市化絕對進程和相對進程的空間分異格局，結果表明：①近10年來，中國土地城市化率提高近一倍，由“金字塔式”等級分布逐漸轉為“鑰匙式”的分布格局；②規模越大的城市，土地城市化進程越明顯；③近10年來中國土地城市化進程的兩大核心用地增長類型是居住用地和工業用地。陳鳳桂等[16]研究表明，上海和福建土地城鎮化指數最高（第一等級），天津和北京次之（第二等級），浙江、云南、重慶、陜西、內蒙古、江蘇、青海則位列第三等級，其余省份均為第四等級。張飛等[6]基于2000-2012年省級數據，運用統計分析法研究了中國土地城鎮化的時空特征及機理。研究表明，全國和各個省份的城鎮建成區與土地城鎮化水平均有大幅增長，但省際差異較大，空間格局上呈現出顯著的峰值效應，相對于土地城鎮化水平空間格局而言，省級城市建成區規模空間格局與GDP的空間格局更為相似。

針對省域尺度的土地城鎮化發展進程也有部分研究成果。如薛歐等[19]運用多因素綜合分析法和城鎮土地利用比重法測算了陜西省11個城市的土地城市化水平。結果表明，陜西省土地城市化水平在各市間差異較大，并呈現明顯的區域化特征，關中六市的土地城市化水平遠遠高于陜南及陜北地區。崔許鋒[5]研究民族地區土地城鎮化進程發現，土地城鎮化發展水平呈現出顯著的以省會昆明為中心，向四周遞減的空間格局狀態，從中部的“高級發展型”逐步過渡到邊緣的“落后發展型”。民族區域的土地城鎮化水平普遍小于非民族區域的城鎮化水平。劉耀林等[15]分析湖北省土地城鎮化的發展進程發現，湖北省土地城鎮化發展進程存在一定的地域分異，土地城鎮化熱點地區周圍的土地城鎮化率往往偏高，非農產業比重、人口城鎮化率和地形條件是土地城鎮化率的主要影響因素。

對于土地城鎮化發展進程中帶來的各種問題，Long等[28]指出，天津濱海新區1985-2010年間大量優質耕地和生態用地轉換為建設用地促使當地生態環境價值下降25.9%。相反，也有學者認為城鎮化和人口由農業向非農轉移一定程度能夠起到保護耕地的作用，因為人均城市土地需求量要遠小于農村土地需求量[29]。田莉[30]認為土地城市化帶來的負面效應也是顯而易見的。“經營城市”、“土地財政”使地方政府過于依賴土地的出讓收益，和開發商形成某種程度的“增長聯盟”，推動了房價的火箭式上漲，農地過度非農化現象嚴重，城鎮化的形態呈現低密度蔓延的趨勢。彭沖等[31]通過研究新型城鎮化與土地集約利用的時空演變及關系發現，城鎮土地集約利用具有較為顯著的正空間相關性且呈遞增之勢，無論全國層面還是分地區層面，新型城鎮化對土地集約利用均有顯著的正向影響。

快速城鎮化發展背景下土地利用方式轉變的負面影響已通過氣候、環境和生態系統等表現出來，諸多學者對此給予極大地關注[32-34]，同時，越來越多的研究表明土地城鎮化的低效發展會給環境和生態帶來極大的負面效應[35]。

4 城鎮化背景下土地利用方式變化原因及應對策略

當前，中國正在經歷一個由傳統農業社會向現代社會過渡的重要時期[36]，現有的城鄉二元結構體系促使城市建設用地擴張成為不可避免的客觀事實。城鎮化背景下的土地利用方式改變主要包括三個方面，一是農村土地利用方式的改變；二是城鎮土地利用方式的改變；三是農村-城鎮土地利用方式的改變。農村內部會有耕地向宅基地功能轉變等土地利用方式的改變，城市內部會有工業用地向商業用地之間的功能轉變，農村-城市之間會有耕地向城市建設用地功能的轉變。因此，三者之間的關系并不是割裂開來的，而是相互緊密聯系，都是在城鎮化發展的大背景之下，既相互對立、獨立，又相互約束的循環約束子系統。

大部分學者圍繞城市用地擴張與耕地流失之間的關系展開研究[37]，包括對農用地轉化為城市建設用地的驅動力及轉換機制。Xiao等[38]運用GIS和遙感技術研究石家莊城市擴張特征，發現1987-2001年間由于城市的急劇擴張導致石家莊城市土地利用結構發生很大變化，其主要影響因素包括人口、交通條件、工業化和政策等。Deng等[39]指出，不同的城鎮化發展模式對耕地利用的影響具有一定的差異性，快速城鎮化促使2000-2008年中國耕地流失大約29.2%。Gao等[40]發現江蘇省城市土地擴張較為明顯，尤其是在蘇南和市轄區，且城市土地擴張具有時間維度效應，其維度變化與地方政府在市場化、全球化背景下推進改革的力度密切相關。

與此同時，也有部分學者關注到中國約有60%的農村住宅用地是由耕地轉換而來，在東部沿海地區甚至超過90%的農村住宅用地由耕地轉換而來。Liu等[41]通過研究武漢市1996-2009年間城鄉建設用地變化以及人為驅動力發現，大量的耕地資源流失轉換為城鄉建設用地，促使城鄉建設用地擴張規模較大，且城鄉建設用地的數量和結構也發生重要變化。

在中國如此大規模的城鎮化發展過程中，城鎮土地的擴展速度與密度遠遠大于人口城鎮化，農村土地利用方式、城鎮土地利用方式、農村—城鎮土地利用方式的急劇變化是快速城鎮化帶來的必然結果，其原因主要包括經濟發展、人口流動、政治環境、政策調整、管理水平等諸多方面。

Deng等[42]認為城鎮土地擴張是經濟快速發展帶來的結果，同時，伴隨著城鎮化的發展，大城市吸引大量農村人口進城，從而客觀導致城市用地擴張。黃季焜等[43]對縣級單元城鎮建設用地擴張的研究發現，1989-2000年東部地區建設用地增長速度有所減緩，中西部地區明顯加速。張利等[44]發現中國城市用地規模總量不斷增加，城鎮之間的用地規模差距在拉大，整體均衡度在下降；城鎮用地規模越大，擴張的速度越快，整體擴張速度呈現特大城市>大城市>中等城市>小城市的態勢；從區域層面看，東部城市的整體擴張速度最快，西部次之，中部最慢，城鎮用地擴張有著明顯的區域差異性。曹銀貴等[45]以東部地區87個城市的建設用地為例，分析2000-2008年城市建設用地變化的規律發現，城市建設用地總量增長非常大，增長速度非常快；城市建設用地的增長速度呈降低的趨勢，不同階段差異明顯；城市建設用地變化在省域和區域經濟圈內差異明顯。王婧等[46]應用脫鉤理論重點分析2000-2008年中國城鄉建設用地變化及其與城鄉人口變化的耦合關系，發現25個省區城市建設用地增長率高于人口增長率，兩者協調性欠佳，呈現弱脫鉤狀態，其中有1/3的省區人口與建設用地變化關系極不協調。

對于城鎮化背景下土地利用變化的應對與管理，現有研究主要從土地制度、土地政策等方面展開分析。Wu等[25]從政策的角度分析中國城鎮化對土地利用影響的實踐過程，將城鎮化納入土地利用變化的影響子系統之中，通過模擬四種政策環境得出，城鎮建設用地在未來一段時間仍會繼續增長，農業用地會繼續減少，不同的政策方案對土地利用有不同的影響，政府可以通過調整政策來控制土地利用變化的速度。Liu等[47]指出中國的土地政策旨在控制建設用地增長和防止耕地流失，但與實際情況差別較大，必須重新審視中國城市化模式，構建跨地區城鄉建設用地之間的合理流動。

5 研究述評

通過對國內外關于土地城鎮化命題的相關研究系統梳理發現，伴隨著國內城鎮化發展土地利用各種問題的暴露及國內宏觀政策環境的引導，國內對于土地城鎮化命題的相關研究成果主要集中在近幾年，且主要圍繞土地城鎮化的概念與內涵、土地城鎮化的測算方法與體系、土地城鎮化的發展現狀及影響、城鎮化背景下土地利用方式變化等相關命題展開，取得系列豐碩成果。總體存在以下幾點不足。

1）中國城鎮化進程中土地城鎮化存在用地增速過快和城鄉建設用地結構不合理兩大問題，以及由此衍生出的土地生態、糧食安全等諸多問題。當前的研究主要集中在城市用地增速過快方面，即主要從土地數量（規模）城鎮化的角度進行探討分析，忽視了土地城鎮化不僅是土地數量城鎮化，是包括土地利用結構城鎮化、土地利用生態城鎮化等要素的綜合體系，單一的土地數量（規模）城鎮化內涵忽略了其他要素的重要性。

2）目前土地城鎮化的測度或評價方法（體系）存在兩個問題，第一，用城市建成區面積或城鎮建設用地面積占區域（土地）總面積的比重（或者其他單一指標法）表示土地城鎮化實質是土地數量（規模）城鎮化，未能全面表征土地城鎮化的復合內涵；第二，部分包括社會、生態效益等復合指標的評價體系較為散亂，未能形成完整系統的復合評價體系，且評價要素缺乏詳實的理論闡釋，需要在理論分析框架指導下重構或改進現有評價體系。

3）土地城鎮化發展的驅動機理分析是土地城鎮化領域的重要命題，目前，鮮有研究深入揭示區域土地城鎮化發展的驅動作用機理，客觀辨識主導因素的驅動機制，弄清這些因素的作用力和作用方向，辨別哪些因素在土地城鎮化過程中起主導作用，哪些是可控的，哪些是不可控的等，以及驅動機制的區域差異性、階段性特征。同時，也未有研究有針對性、系統性、全面性地提出土地城鎮化發展路徑的優化路徑與具體策略。

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