淺析農村土地流轉中存在的問題及對策

胡憲武

近年來，隨著農業和農村經濟的發展，現代農業的不斷推廣，農村勞動力轉移力度的加大，我國農業正告別幾千年小農經濟，步入規模化、現代化的態勢，農村土地流轉已成為發展現代農業，實現農業增產增效的必然趨勢。

一、土地流轉的重大意義

農村土地流轉是當下市場經濟發展的產物，在大多數地區土地承包權與經營權分置的條件已經基本成熟，實現土地集體所有權、承包權、經營權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎，通過土地流轉，改變了一家一戶分散經營的狀況，使農村土地向農業專業合作經濟組織集中，增強了農業生產的組織化程度，加快了農業產業結構調整步伐，實現了土地規模化經營，解決了農戶小生產和社會大市場的矛盾。優化了土地資源利用，推動了農業產業化發展，提高了投入產出質量，解決了土地經營分散、閑置、拋荒等現象。農村土地的流轉，有利于農村產業結構的調整，有利于創新規模化、集約化、現代化的農業經營模式，有利于提高農業生產率，降低農業生產成本。農村土地的流轉，極大地促進了土地增產、農民增收和農村經濟的發展。

二、農村土地流轉過程中存在的問題

土地流轉是新形勢下農村的一種新的生產經營方式，由于正處于初步階段，難免會出現一些矛盾和問題，主要表現在以下方面：

第一，部分干部認為土地流轉事不關已、加上部分群眾不愿流轉，抱著無所謂的態度，認為土地流轉沒有多大價值，積極性不高，影響了土地正常流轉。

第二，因目前土地流轉尚處于初步階段，還沒有形成規范化的市場運作機制，使土地流轉工作不夠規范，土地流轉機制不健全，容易引發一些矛盾和隱患。

第三，由于一些地方農民法律意識淡薄，流轉手續不規范，私自流轉土地的現象十分普遍，流轉時沒有正式的合同，沒有明確雙方的責、權、利關系，加之配套制度不能及時建立，導致一旦出現糾紛問題時難以解決，加上政策扶持力度不夠，影響了土地經營者的熱情。

第四，農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農民普遍把土地作為最基本的生活保障，對于流轉土地存在的后顧之憂，也影響了土地正常流轉。

三、促進和規范土地流轉建議

土地流轉不僅使農民受益，專業合作社、農業企業也從專業生產經營中嘗到甜頭，更是未來農業發展的方向，為了使此項工作得以健康發展，建議從以下方面抓起：

（一）加強領導，做好配套服務工作

《中華人民共和國農村土地法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉。各級政府要加強領導，充分發揮主管部門的職能作用，按照“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的土地流轉機制，積極以農業、林業、土地管理、財政、金融、科技等部門通力協作、密切配合，為土地流轉或流轉后的生產過程提供技術、信息、資金、科技服務，切實做好土地流轉中的政策指導、工作服務和監督管理等政策配套服務工作，科學制定農村土地利用與流轉規劃，做好土地集中連片和流轉整理工作，以流轉促調整，以流轉增效益，從而提高農村土地的利用率和產出率，提高農業產業化經營水平，促進城鄉統籌發展。

（二）加強服務，加大投入，促進現代農業發展

建立土地流轉市場和完善土地流轉機制是推動土地科學規范流轉的客觀要求。為此，工作中要以人為本，搭建平臺，強抓服務：一是要建立農村土地流轉中心，縣級要指導、管理與服務鄉鎮做好農村土地流轉工作，建立縣級土地流轉信息庫，發布全縣土地流轉信息，招募跨地區的土地供求雙方信息。鄉鎮要開展好本地區的土地流轉信息登記發布、土地評估、合同鑒證、法律政策咨詢等工作，為土地流轉雙方搞好服務。二是要建立土地流轉庫和備案等相關手續，加強土地流轉檔案管理，落實專人負責土地流轉資料搜集、檔案管理等工作，全力推動土地規模化、產業化經營，促進現代農業發展。其次在充分發揮市場機制調節作用的同時，積極搞好宏觀指導和調控工作，制定財政幫扶、以獎代補、農業新項目推廣、農產品加工龍頭企業建設、農業標準化生產、市場信息和流通服務等一系列優惠扶持政策和工作措施，并積極建立多元化投融資機制，不斷增加對主導產業培植和農產品基地建設的投入，使經營龍頭企業和基地建設企業實現土地的優化配置，完善農業生產要素市場，確保土地經營規模得以不斷擴大，同時，各級財政部門要設立土地流轉專項資金，大力扶持發展土地流轉的項目，對轉讓土地經營權的農戶，按照一定的標準給予一次性補助，從而推動土地適度規模經營，提高農業生產和農民的組織化程度，提高農業的市場競爭力和土地流轉后的土地規模經濟效益。

（三）加強監督，健全土地流轉管理機制

筆者在實際工作中發現，目前農村中大多沒有出臺土地流轉方面的具體配套政策措施、操作辦法和指導性文件，缺乏對土地流轉的引導和服務。因此，建議各地在實際工作中：一是要建立土地流轉管理機制，要充分發揮縣、鄉（鎮）經濟管理部門的組織協調作用，鼓勵成立土地流轉合作社，切實解決土地供需難題，真正引導土地進入有序、規范的市場。二是加強土地流轉監督管理機制，農村土地承包經營權確認一定要遵循法定的程序，要進行公示，并經過利益關系人簽名，明確雙方的責、權、利，杜絕沒有書面依據的合同產生。同時，工作中要加強對土地流轉合同的審查、監督，規范合同的登記、立卷、歸檔管理，確保農民利益不受損害。三是建立土地流轉糾紛調節機制，土地流轉時發生糾紛是不可避免的，工作中，要逐步建立縣、鄉、村、組多級糾紛調處機制，及時妥善解決農村土地承包經營權流轉糾紛，維護農民群眾的合法權益。

（四）加強管理，完善土地流轉的政策措施

土地流轉一方面要加強管理，另一方面要完善措施。一是完善農村社會保障制度，將農村醫療保險、養老保險、失業保險統一納入社保，逐步建立覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度和失地農民基本生活保障制度等，降低農民對土地的依賴程度。加快農村社會保障制度改革，建立適合現代農村經濟發展的社會保障制度。只有農民的基本生活、醫療、養老、社會救助、子女教育、農民工權益等方面得到保障，才能解決流出土地農民的后顧之憂和心里障礙，才能降低農民對土地的依賴程度，讓農民放心、安心地將土地流轉出來，推進土地流轉科學運用。二是完善農村戶籍制度，要進一步加快農村戶籍制度改革，打破農民身份限制，取消農民進城就業的各種不合理限制，把已經放棄經營土地、在城市能夠生存不愿回鄉的農民納入城鎮社會保障體系，實現城鎮對接，解決他們的后顧之憂，避免再次返鄉爭地，從而穩定流轉關系。三是加快農村富余勞動力轉移，通過加強對農民職業技能培訓，提高其就業的競爭力和整體素質，便于農民外出務工；同時積極發展農民專業合作組織，引導、鼓勵、支持農民以土地承包經營權入股方式進行合作生產，支持合作社承接和連片開發經營農民流轉的土地，大力發展農村二、三產業，加快轉移農村富余勞動力。四是給予土地規模經營戶建設用地等方面的支持，對他們給予政策傾斜。為土地流轉創造良好的外部環境，切實協調、化解和解決土地流轉工作中出現的各種矛盾和糾紛，保證和促進土地流轉工作的順利開展。

（作者單位為廬江縣羅河鎮財政所）