破解反腐敗“第二戰場”困局

李永忠

今 年3月25日，廣東從美國成功勸返外逃近10年的“百名紅通人員”——多次向時任汕頭市委書記黃志光等賄送財物的某公司負責人王海鵬。兩天后，潛逃境外17年的上海原某公司董事長張麗萍被勸返回國，成為第25名到案的“百名紅通人員”。

黨的十八大以來，中國的反腐敗實際上有兩大戰場，一是成果顯著的國內戰場。二是中央紀委按照黨中央的統一部署，協調各方，以發出“紅色通緝令”為標志，開辟的海外反腐“第二戰場”。

對外逃貪官發出“紅色通緝令”，是在2014年“獵狐行動”初戰告捷的基礎上，中國乘勝出擊的結果。“鑒于全球互聯互通趨勢不斷增強，加強國際合作以有效打擊跨國（境）腐敗的需求日益迫切，我們呼吁各成員經濟體在亞太經合組織框架下加大合作力度，不斷開拓新的合作領域，以進一步打擊腐敗行為。”這既是《北京反腐敗宣言》的共識和行動，也是促進全球反腐敗統一戰線所需要的共識和行動。

當前面臨的三大難題

海外反腐“第二戰場”的開辟和推進，雖然取得了階段性成果，但仍面臨相當多的難題需要破解，主要有三個方面。

引渡難。截至2015年7月，中國已和41個國家締結引渡條約，其中31項已生效。2015年8月和12月，中國和意大利兩國刑事司法協助條約和引渡條約先后生效，貪官又少了一個逃匿藏身的“安全港”。根據上述兩項條約，中意雙方有義務就腐敗等犯罪問題協助對方調查取證、追繳犯罪所得，并相互引渡對方通緝的逃犯。

但必須正視的是，除了澳大利亞、法國、意大利和西班牙等西方國家外，中國的引渡條約國主要是亞洲、非洲、中東和南美洲的發展中國家。而從“百名紅通人員”可能逃往國家和地區來看，逃亡美國的最多，為40人；逃亡加拿大的位居第二，為26人。在這兩國的人數就占了“百名紅通人員”總數的66%，但這兩國都沒有同我國簽訂引渡條約。換句話說，引渡是海外追贓追逃最主要的路徑，但在外逃最多的國家，我們卻缺少主要的端口。

遣返難。主渠道引渡難，那么還可以通過遣返這個第二渠道來追逃追贓。但遣返也面臨不少難關。一是舉證難。對于要求遣返的犯罪嫌疑人，歐美等國都有嚴格的審查程序，規定提出遣返要求的國家必須提供事實清楚、證據充分、法條明確的犯罪證據，經本國司法調查機構核查并確認后，才能確定是否啟動遣返程序。由于中國的外逃貪官出逃前大都經過長期策劃，精心準備，或以洗錢為掩護，或以投資為方式，或假借他人之名，或有較強的反調查手段，這無疑加大了舉證的難度。二是追贓難。如果沒有利益分成，所在國常常不愿將中國外逃貪官的贓款退回。三是溝通難。我們缺乏一批既熟悉大陸法系的中國法律，又通曉普通法系的歐美法律，既能運用中國的情、理、法，又善于用外國人接受的邏輯語言進行溝通的司法人員。這導致的結果是，要么唇槍舌劍，要么自說自話。

也有正面典型。如在賴昌星案審理程序中，我國司法機關選派了素質較高的兩名檢察官和一名海關緝私官員作為原告方證人，有力證明了他按照加拿大法律也是犯罪，從而最終使外逃12年的賴昌星回國受審。

勸返難。如果說引渡、遣返屬于國家行為，那么勸返則更多的是個人行為。由于外逃人員的底數不清，目前所能提供的有關政策不明，加之不少追逃追贓人員的能力不足，海外反腐的“第二戰場”真正讓更多人選擇投案自首，還有相當長的路要走。

務實靈活，變阻力為動力

為解決引渡難，應通過積極的外交談判來簽訂引渡協議，作為解決引渡問題的主要途徑。

2013年，我國外交部力度空前地與10個國家進行引渡協議談判，同時利用G20、APEC等多邊機制，加強對中國聲音的傳達、解釋，積極爭取獲得他國在引渡問題上的支持。目前，我國已與91個國家（地區）和組織簽署124個檢務合作協議或諒解備忘錄，與189國建立警務合作關系，向部分駐外使領館派駐警務聯絡官，同美國、加拿大等國建立司法與執法合作機制，初步構建起了追贓追逃國際合作網絡。下一步，應加大力度推進與其他國家締結雙邊引渡條約和司法協助條約，以及完善對外開展國際司法合作的法律框架。

為解決遣返難，要把追逃追贓的舉證工作做扎實，加強中國與他國在法律舉證上的銜接、理解、交流、溝通。

在追贓方面，應按照國際慣例，既尊重歷史，也承認現實；既要堅持有理，也要讓人有利。2013年6月中國與加拿大談判完成“分享和返還被追繳資產協定”，這是中國就追繳犯罪所得對外談判的第一項專門協定。2014年8月，中國與新加坡合作，將潛逃新加坡并獲永久居住權的江西省鄱陽縣財政局經濟建設股原股長李華波在兩國的財產全部凍結。李華波在缺席的情況下受審，并被沒收違法所得。這是我國修訂刑事訴訟法后的“海外追贓第一案”。2014年10月，中國與美國同意推動在調查、追蹤、凍結、追繳、返還腐敗資產方面開展交流與合作，重點追繳和返還腐敗犯罪資產。應繼續加大上述舉措，從能夠沒收到的外逃貪官犯罪所得中，給予被請求國一定比例的司法成本補償。這種一定程度的讓步既能較好地獲得被請求國的支持配合，也有利于我國海外追逃追贓及遣返工作。

為解決勸返難，既要通過“天網行動”等對海外貪官保持強大的追逃追贓壓力，也要在抓緊出臺有力度的相關政策，以化消極為積極，變阻力為動力。

比如，“獵狐行動”之所以勸回人數是緝捕歸案人員的1.34倍，與2014年10月公安部等四部門發出以“攻心為上”的敦促回國投案自首的通告密切相關。公告截止期的最后幾天，出現了“排隊自首”的現象。

因此，應認真分析并總結這些年海外追逃追贓工作的經驗教訓，摒棄那些不切合實際的、一廂情愿的做法。在保持海外追逃追贓強大壓力的同時，審時度勢，不失時機地盡快出臺有力度的政策。須知，成功的談判，大多是從對方的利益出發，最終讓其接受我方的觀點。（作者為制度反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長）