北洋政府中央航政機構與相關船舶管理章程

本刊記者 曹 凜

民國時期（1912年～1949 年），北洋政府設立航政管理機構，負責各地航政的管理與船舶的登記、注冊和安全檢查工作，并制訂了相關章程。農(nóng)商部配合交通部，對漁船進行了相應的質(zhì)量檢查與管理，頒發(fā)了《公海漁船檢查規(guī)則》等條例章程。

中央政府的航政管理機構

孫中山領導辛亥革命，推翻了清朝政府，成立北洋政府（1912年～1928年），定都北京。北洋政府是中華民國建國時的中國中央政府。

北洋政府分為四個時期：袁世凱統(tǒng)治時期（1912年～1916年）、皖系軍閥統(tǒng)治時期（1916年～1920年，段祺瑞為國務總理）、直系統(tǒng)治時期（1920年～1924年，曹錕、吳佩孚主持北洋政府要政）、奉系統(tǒng)治時期（1924年～1928年，段祺瑞為臨時國務總理）。

1912年4月，北洋政府設置的民政管理機構有財政部、司法部、交通部、教育部、工商部、農(nóng)商部等。其中的交通部接管晚清的郵傳部，分總務、路政、郵電三股。其中的航政事務屬于郵電股管轄。7月，航政部門被單分出來，成立航政司，分設總務、航務、航業(yè)、港務四科。1913年7月交通部縮編，郵傳司之航務科負責航政工作。1916年8月，交通部又重置航政司，下轄總務科、管理科、航業(yè)科和工程科四科，分別負責航運管理、航路標識、監(jiān)督造船、船舶、船員、水上運輸?shù)裙芾硎乱耍@一設置直至北洋政府下臺為止，不再有變動。

1912年制訂、1917年頒布實施《交通部廳司分科章程》36條第23條規(guī)定航政司工程科掌理事務之一為“造船及檢查船舶事項”，可見交通部當時已有船只質(zhì)量檢查的相關管理部門；第31條規(guī)定航政司管理科負責的具體事務包括“關于船舶危險及損失事項”；第33條規(guī)定航政司工程科負責“（一）關于造船及檢查船舶事項；（二）關于航路標識事項；（三）關于潮流沙線之調(diào)查測量事項；（四）關于行船沙港之疏浚事項；（五）關于營辟埠岸及船廠船塢事項?！?/p>

民國時期，北洋政府設立航政管理機構

為加強航政部門的管理職能，交通部上報北洋政府大總統(tǒng)《航政管理局執(zhí)掌暫行章程》8條（1914年），希望交通部下設航政管理局，負責“船只檢查及登錄”等航政管理工作，但至1916年行政院仍未批準。后此事不了了之。此章程規(guī)定航政管理局的工作職責范圍包括：“（一）船只檢查及登錄；（二）保護航業(yè)；（三）航路標識；（四）船只裝載及停泊；（五）引水人考試；（六）航務訴訟；（七）水上救護；（八）其他航務上一切事項?！?/p>

北洋政府交通部為了有效管理全國各地航政業(yè)務，1919年4月設置了航律委員會機構，專門負責相關航政法規(guī)法律的制訂，包括《船舶注冊法》、《船舶公安法》……等幾部法規(guī)法律的制訂完成。因政局關系，航律委員會于1922年7月被撤消。這幾部航政法規(guī)也未公布于眾。

農(nóng)商部于袁世凱當選臨時大總統(tǒng)后成立（1913年），分農(nóng)林、工商、漁牧三司與礦政局。農(nóng)商部的成立，很好適應了民國政府成立之初社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，它采用分科層治事的方式，分工明確，責有專人，擁有一支學歷高、專業(yè)性強、年輕有為的官僚隊伍，體現(xiàn)了政治制度現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)商部制訂了一系列包括漁船質(zhì)量檢查內(nèi)容在內(nèi)的規(guī)章制度，下發(fā)全國并監(jiān)督執(zhí)行。這有力促進了當時全國農(nóng)林、工商、漁牧業(yè)經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。當然，這種經(jīng)濟快速發(fā)展的良好態(tài)勢，因袁世凱的篡改帝制行為被阻遏。

輪船的登記注冊管理

北洋政府先后頒布實施了一些航政和船只管理的章程。這些航政和船只管理章程的頒布，有力規(guī)范了當時北洋政府管理下的航運業(yè)和船舶建造業(yè)。

1912年北洋政府頒布《輪船注冊給照暫行章程》21條，是一部當時較完善的有關我國輪船登記注冊的法規(guī)。其章程第1條對注冊輪船的范圍進行了界定：“凡營業(yè)之大小輪船，無論官廳，或公司、個人所有，均須遵照本章程呈請交通部核準注冊給照。凡非營業(yè)之輪船除本章程第八條、第九條外，均適用之。”第2條規(guī)定經(jīng)交通部注冊頒照的輪船，才能向海關申請船牌，“凡輪船非經(jīng)交通部核準注冊給照，不得向海關領取船牌?！钡?條規(guī)定輪船“赴海關呈驗領取船牌”后，須經(jīng)指定航線航行，并遵守進出港口各海關理船廳的安全檢查章程，“凡輪船行駛航線，由交通部分別江海內(nèi)港各項，于執(zhí)照內(nèi)指定之各航商將部照赴海關呈驗領取船牌后，按照指定之航線行駛，并遵照各海關理船廳現(xiàn)行章程辦理。”第4條規(guī)定各地航政部門負有注冊給照輪船的安全保護職責，“凡經(jīng)注冊給照之輪船，由交通部行知航線內(nèi)地方官署隨時保護之?！?/p>

《輪船注冊給照暫行章程》第5條對輪船注冊登記內(nèi)容規(guī)定的十分詳細：“（一）輪船所有者之姓名或其機關；（二）輪船名稱；（三）輪船容量及總噸數(shù)；（四）輪船長廣及吃水尺寸；（五）機器馬力及行駛速率；（六）航線圖說；（七）碼頭起訖及經(jīng)過處；（八）輪船購置或租賃及其價值；（九）管船員之姓名履歷?！?/p>

第6條規(guī)定申請執(zhí)照須由地方部門向交通部辦理。第7條規(guī)定同一航線上的船舶名稱不得雷同，“如在同一航線內(nèi)，其輪船名稱不得與依照在先之輪船名稱相同”。

第8條規(guī)定輪船公司的船舶，須由農(nóng)商部批準，交通部立案，方得申領執(zhí)照?！捌鋵儆诠購d及個人者，不在此例：（一）公司名稱及其種類；（二）公司合同及一切章程；（三）資本及創(chuàng)辦人認股數(shù)目；（四）設立之年月日；（五）創(chuàng)辦人及經(jīng)理人之姓名籍貫住址；（六）總公司及其分所之設立地方；（七）營業(yè)之期限；（八）所畦輪船之數(shù)；（九）每股額定銀數(shù)若干，已繳若干及分期繳納方法與股票之式樣。”

《輪船注冊給照暫行章程》第9至第21條規(guī)定了注冊給照船舶的具體航政管理辦法。詳文如下：

“第九條：如遇推廣營業(yè)變更章程時，須呈報交通部核準。

第十條：領有交通部執(zhí)照之輪船，須由海關驗明后發(fā)給船牌，始得行駛，如未領執(zhí)照，或驗有不符者，應即停止發(fā)給；各海關驗明后，于照上注明某海關驗訖及其年月日，每三個月由海關監(jiān)督匯總報部。

第十一條：新置輪船急須行駛，不及呈部請領執(zhí)照時，得呈請各關監(jiān)督電部核準飭，令先發(fā)暫行船牌，以便行駛，但須于三個月內(nèi)按照本章程呈部領照，如逾期，未經(jīng)呈部或所報事項經(jīng)部駁斥不準者，應由海關將所發(fā)暫行船牌調(diào)銷。

第十二條：遇有左列情事須呈報交通部換給執(zhí)照：（一）推廣行駛航線；（二）增設碼頭；（三）更換輪船名稱；（四）其他變更執(zhí)照中所載各項，依本條換給執(zhí)照者應繳照費，照本章程第十六條之定額收取二分之一。

第十三條：如有左列各項情事，應即呈報交通部，并將執(zhí)照繳銷：（一）船只毀損不能航行時；（二）自行停業(yè)或經(jīng)官廳以職權令其停業(yè)時；（三）船只轉(zhuǎn)售或租與他人時。

第十四條：如違背關于航政之各項規(guī)則，各主管官署得呈請交通部將其所領執(zhí)照調(diào)銷。

第十五條：執(zhí)照如有跌或毀損時，得聲明理由呈請交通部補發(fā)，但須繳納補照費五元。

第十六條：注冊給照依左之規(guī)定，繳納冊照費：（一）總噸數(shù)未滿十噸者：十元；（二）十噸以上至二十噸：十五元；（三）二十噸以上至五十噸：二十元；（四）五十噸以上至百噸：二十五元；（五）百噸以上至五百噸：三十元；（六）五百噸以上至千噸：三十五元；（七）千噸以上至二千噸：四十元；（八）二千噸以上，每千噸加五元，但過五百噸者以千噸計。

第十七條：本章程施行前，尚未領有執(zhí)照者，限于施行后三個月內(nèi)一律補領，逾期未領者即由海關將船牌調(diào)銷。

第十八條：本章程施行前，已領有執(zhí)照者，限六個月內(nèi)一律繳換新照，如于從前注冊原案無變更之處，不再征收照費。

第十九條：本章程如有未盡事宜，由交通部隨時以部令修正公布之。

第二十條：本章程施行后，所有前訂之各省大小輪船公司注冊給照章程即行發(fā)止。

第二十一條：本章程自公布日施行。”

《輪船注冊給照暫行章程》首次對輪船的登記注冊制度進行了較為完整的構建。如登記輪船屬于公司經(jīng)營，則需依據(jù)公司法令由農(nóng)商部批準將公司的相關信息，即名稱、合同、資本額，創(chuàng)立時間、創(chuàng)辦人及經(jīng)理人姓名籍貫住址、總公司及分公司地點、營業(yè)期限公司股份等，呈報交通部立案，而在遇有“推廣行駛航線、增設碼頭、更換輪船名稱”等情形，則需對執(zhí)照進行更換。另外，暫行章程還依據(jù)輪船的噸位數(shù)的不同，對注冊費用進行了規(guī)定。

1914年，交通部修改晚清政府1909年訂立的《各省大小輪船公司注冊給照章程》20條后，頒布了《修正各省大小輪船注冊公司注冊給照章程》新修正章程。其中第6條為：“新設之公司，如船已購成，急待行駛，深恐靜候部照，曠延時日，可呈請該管海關監(jiān)督，先將公司級輪船名稱，電達本部，由部存案，電覆準予該關給發(fā)暫行船牌，該公司隨即按第五條內(nèi)，開各項報部領照，呈關驗明，換取永遠船牌。倘所報事項，經(jīng)部駁斥不準，應由關將已發(fā)船牌調(diào)銷。”

1925年，北洋政府交通部又頒布了《輪船注冊給照暫行章程》修改章程，對其中一些輪船注冊給照規(guī)定做了修改。

漁船的質(zhì)量檢查與管理

北洋政府農(nóng)商部頒發(fā)了《公海漁船檢查規(guī)則》14條（1915年），以規(guī)范公海漁船的船型及船質(zhì)。其中公海漁船檢查規(guī)則》第3條規(guī)定漁船的檢查，由農(nóng)商部派員或當?shù)氐拇皩I(yè)人員負責，漁船須在指定地方和時間聚集，等候質(zhì)量檢查。“公海漁船之檢查，由農(nóng)商部派員于一定期間內(nèi)，召集各漁船于該省指定之地點行之，并得由部咨行該省巡按使飭令該管縣知事，就近遴選技士，代施其檢查?！?/p>

第2條規(guī)定公海漁船的船體、輪機、漁具、防熱裝置、漁業(yè)設備等，均需定期定點派專業(yè)技師進行質(zhì)量檢查?！肮O船之船體、輪機、漁具、防熱裝置及業(yè)務設備，均須依本規(guī)則規(guī)定檢查之?！?/p>

《公海漁船檢查規(guī)則》第4條規(guī)定了根據(jù)《公海漁業(yè)獎勵條例》申請獎金的漁船質(zhì)量檢查范圍，包括船舶種類、名稱及形狀；漁船總噸數(shù)、吃水尺寸、船速、馬力；船泊長寬、深的尺數(shù)；漁船上層建筑的甲板層數(shù)及種類；船體外板、龍骨、梁柱等的船用材料；運魚船的防熱裝置；汽船的汽機、汽罐、汽筒、推進機的各類數(shù)目及汽機之馬力；帆船的帆檣數(shù)目；業(yè)務設備種類；漁具種類及數(shù)目等?！胺惨馈豆O業(yè)獎勵條例》稟請獎勵者，須依左列各款規(guī)定繕單，附呈農(nóng)商部以備檢查：（一）船舶各類名稱及形狀；（二）船舶所有者姓名或商號，及其住所；（三）造船者之姓名；（四）總噸數(shù)、速力及最大吃水；（五）船泊長、寬、深各尺數(shù)；（六）甲板層數(shù)及種類；（七）外板龍骨梁柱等之材料；（八）進水之年月日；（九）運魚船其防熱之裝置；（十）汽船之汽機、汽罐、汽筒、推進機之各類數(shù)目，及汽機之馬力；（十一）帆船其帆檣之數(shù)目；（十二）船長姓名及船員數(shù)目；（十三）操業(yè)之各類及區(qū)域；（十四）業(yè)務設備之種類；（十五）漁具之各類及數(shù)目?！?/p>

《公海漁船檢查規(guī)則》第5條規(guī)定檢查員須檢查公海漁船的長寬高之比，包括帆船的長高之比不得過10倍，長寬之比不得過4.5倍，寬高之比不得過2.8倍；汽船長高之比不得過11倍，長寬之比不得過6倍，寬高之比不得過2.8倍；運魚船長高之比不得過13倍，長寬之比不得過7倍?！肮O船之長寬深，須合左列各款規(guī)定之比例，但本規(guī)則施行前原有之公海漁船確有充分之復原力及強力時，得由檢查員視為合于本條規(guī)定之比例”。

第6條規(guī)定漁船長寬高的丈量方法，“船舶之長、寬、深，依左列方法丈量”，即“船舶之長：于上甲板梁上取水平線從船首材后面起，單螺旋汽船至舵柱前面止，雙螺旋汽船或帆船至船尾材前面止，其無舵柱船尾材者至船尾板止”；船寬的丈量“從船體最廣處左肋骨外面起，至右肋骨外面止”；船深的丈量“從船體中央龍骨上面起，至上甲板梁上面止”。

民國碼頭邊的漁船

第7至11條規(guī)定了公海漁船船舷的設置要求，“左右舷側不得設載貨門”；運魚船必須設有活魚艙，并安置防熱設備；壓艙物的規(guī)格要求，“公海漁船之壓艙物，如系易于移動之物質(zhì)，須備具隔板或其他防移之裝置”；有關船舶艙口的質(zhì)量檢查要求，其中第10條規(guī)定“凡設于甲板上之輪機室口、艙口、載煤口，及其他各口之邊材，均須高出甲板六寸以上，但不受直接波浪之處所，或備有特殊防水之裝置者，得低減之。”第11條規(guī)定：“甲板上之輪機室口、艙口、載煤口，及其他各口，均須備具堅牢之蓋板及覆布?！?/p>

第12條規(guī)定了檢查員根據(jù)漁船種類和作業(yè)區(qū)域，相應查核船用設備的配備情況，以及船員的多少。“公海漁船船員之多寡，及業(yè)務設備之繁簡，須由檢查員視其船舶各類及操業(yè)區(qū)域，分別查核之?！?/p>

第13條規(guī)定檢查合格的公海漁船，由相關檢查人員將船舶質(zhì)量數(shù)據(jù)呈報農(nóng)商部，核實后頒發(fā)漁船質(zhì)量合格證明書。“檢查合格之公海漁船，須由檢查員詳報農(nóng)商部，發(fā)給證明書。”

1914年4月北洋政府還制訂并頒布了《漁輪護洋緝盜獎勵條例》12條（《民國法規(guī)集成》第25冊P249～251），其中第8、9 條規(guī)定了護航武裝漁船的人員、船只名稱形狀及相關信息的等級檢查等內(nèi)容。“第八條：凡呈請護洋緝盜之漁輪，應報明官廳者如左：一、該漁輪系公司所有者，宜報明公司名稱及代表人之姓名、年歲、籍貫、住址，系個人所有者，宜報明其姓名、年歲、籍貫、住址。二、該漁輪之名稱；三、該漁輪之形狀；四、該漁輪停泊何所；五、該漁輪巡緝何所；六、船主、船員之姓名、年歲、籍貫。

第九條：凡領照護洋緝盜之漁輪，須隨時造冊，呈請就近主管官廳轉(zhuǎn)呈本部，其應記著如左：一、巡緝之月日；二、救護某幫漁船若干艘 ；三、（略）……?！?/p>