縣域城鎮(zhèn)化的調(diào)查與思考

徐建華

縣域城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化體系中具有承上啟下的重要地位。山東省龍口市位于經(jīng)濟發(fā)達的膠東半島西北部，總面積901平方公里，轄16個鎮(zhèn)街區(qū)、595個村居、63萬人口。近年來，龍口市立足當?shù)貙嶋H，成功走出了具有自身特色的城鎮(zhèn)化路子，其推進城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗具有廣泛的借鑒意義。

經(jīng)驗與做法

——創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。龍口市立足自身經(jīng)濟實力、基礎條件，研究確立了“一二三四”的總體發(fā)展思路。“一”就是強化“一盤棋”的理念。堅持把農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個有機整體通盤考慮，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設、基礎設施配置等硬載體和公共服務、社會管理、文化建設等軟實力打造上，統(tǒng)籌安排、優(yōu)勢互補、資源共享、一體發(fā)展。“二”就是實施精力、財力兩個傾斜。精力傾斜，就是把市級領導分工到全市三大鎮(zhèn)域工作片、15 個鎮(zhèn)區(qū)街，選派強將精兵充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“三農(nóng)”工作第一線，形成推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展的強大合力。財力傾斜，就是確保對農(nóng)村基礎設施和社會事業(yè)投入的增幅高于對城市投入的增幅、高于財政收入的增幅。“三”就是堅持“規(guī)劃先行、有序推進”“重點突破、整體推進”以及“城鄉(xiāng)互動、和諧推進”三個原則。“四”就是加快城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)鏈條、人才人力、生態(tài)環(huán)境四個互補。生產(chǎn)要素互補，就是以政策推動為先導、以市場運作為主體、以項目建設為紐帶，充分整合農(nóng)村的資源、市場優(yōu)勢和城市的資本、技術優(yōu)勢，互惠互利、聯(lián)動發(fā)展。產(chǎn)業(yè)鏈條互補，就是發(fā)揮好城區(qū)產(chǎn)業(yè)集中、農(nóng)村空間廣闊的互補優(yōu)勢，使農(nóng)村更多地承接好城區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和轉(zhuǎn)移。人才人力互補，就是制定優(yōu)惠政策，鼓勵引導城區(qū)科教文衛(wèi)等各類人才到農(nóng)村發(fā)揮作用、施展才干，吸引農(nóng)村勞動力到城區(qū)務工經(jīng)商。生態(tài)環(huán)境互補，就是立足城鄉(xiāng)生態(tài)差異，提升農(nóng)村大綠化的規(guī)模和水平，全面增強城鄉(xiāng)環(huán)境承載力。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局。龍口市根據(jù)城鄉(xiāng)組團發(fā)展、板塊化融合的規(guī)劃特點，把改善民生、惠及百姓作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)動力、總目標，加快推進基礎設施、社會保障、公共服務一員同軌、一體共享，順勢構(gòu)筑“城擁著鄉(xiāng)、鄉(xiāng)抱著城”組團發(fā)展的大框架。本著“減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民、拓展城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村”的思路，科學規(guī)劃了東城、新區(qū)、南山、西城、東海“五大城市組團”和高新區(qū)、諸由工業(yè)區(qū)、濱海度假區(qū)“三大經(jīng)濟板塊”，靠組團拉動、板塊帶動、項目驅(qū)動、強企推動，增強“五大組團”“三大板塊”對農(nóng)村的輻射效應。到2015年，輻射區(qū)域達到450平方公里，占龍口市總面積的50%以上，承載龍口70%的人口、90%的生產(chǎn)力。

——找準產(chǎn)業(yè)發(fā)展著力點。龍口市堅持政府、企業(yè)“雙驅(qū)動”，內(nèi)資、外資“雙突破”，重力推進城建、加工制造、臨港、農(nóng)村、旅游、服務六大產(chǎn)業(yè)，突出抓好龍頭帶動、勞動密集、高端前瞻型三大類型企業(yè)集群建設。重力推進“八突破”：發(fā)掘海岸優(yōu)勢突破造船業(yè)，發(fā)掘港口優(yōu)勢突破石化工業(yè)，發(fā)掘汽車部件優(yōu)勢突破整車生產(chǎn)，發(fā)掘濱海優(yōu)勢突破休閑度假，發(fā)掘“善經(jīng)商”優(yōu)勢突破特色商貿(mào)，發(fā)掘徐福故里、丁氏莊園優(yōu)勢突破名人文化品牌，發(fā)掘路網(wǎng)優(yōu)勢突破生態(tài)綠帶，發(fā)掘新區(qū)優(yōu)勢突破中心城市。近年來，龍口市每年新增規(guī)模以上企業(yè)30戶以上、新轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力1萬人以上，各類企業(yè)已吸納全市農(nóng)村勞動力總數(shù)的70%以上。

——強化民生保障。龍口市突出六項保障，以農(nóng)村“六有六保”為目標，即少有所教、壯有所為、老有所養(yǎng)、貧有所濟、病有所醫(yī)、閑有所樂，全面強化義務教育、就業(yè)用工、養(yǎng)老、最低生活保障、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、五保供養(yǎng)等六項保障措施，實現(xiàn)“六通五化四改”，每年以“惠民利群”十件實事為抓手，突出抓好事關民生大計的社會事業(yè)。

——完善制度環(huán)境。為確保城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，龍口市創(chuàng)立了“三個創(chuàng)新”的工作機制。一是政策創(chuàng)新。重點圍繞促進農(nóng)民就業(yè)、改善社會保障、農(nóng)村文化體育建設、基礎設施及農(nóng)民新居建設等方面制定推進文件、確定優(yōu)惠政策，力求在短時間內(nèi)突破制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸因素。二是考核創(chuàng)新。加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設在崗位目標考核中的分量，從而把各級干部的精力聚焦到縣域經(jīng)濟發(fā)展上，干勁匯集到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設上。三是制度創(chuàng)新。積極推進城鄉(xiāng)戶籍制度、公共財政制度和城鄉(xiāng)發(fā)展要素互補互動等領域的改革創(chuàng)新，加快形成有利于促進城鎮(zhèn)化的體制機制，迅速掀起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新熱潮，推動一體發(fā)展大突破。

思考與啟示

——推進縣域城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌規(guī)劃。城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境、公共服務、勞動就業(yè)、社會管理等諸多方面，因此，在推進城鎮(zhèn)化過程中，既要有制度保證，又要有良好的運行機制。必須通盤考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，要從“城市規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃”。龍口市在推進城鎮(zhèn)化進程中，堅持規(guī)劃先行原則，制定了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，其發(fā)展規(guī)劃全面詳細，有重點、有步驟，目標明確，措施可行。為保證戰(zhàn)略規(guī)劃有效實施，他們還制定了相應的監(jiān)督評價體制，齊抓共管，強化了城鎮(zhèn)化的組織保障。龍口市的這種做法具有重要借鑒意義。

——推進縣域城鎮(zhèn)化，必須尊重民意。以人為核心的城鎮(zhèn)化，最根本的是使農(nóng)民得實惠，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會得到協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。因此，推進城鎮(zhèn)化，要尊重民意，要從解決廣大農(nóng)民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，尤其在征地、村莊規(guī)劃、拆遷等問題上，要充分保護農(nóng)民的生產(chǎn)生活權益，決不能搞強迫命令，做損害農(nóng)民利益的事；要自覺接受農(nóng)民群眾監(jiān)督，保證他們真正享有知情權、參與權、管理權和監(jiān)督權；要注重調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，尊重群眾首創(chuàng)精神。在城鎮(zhèn)化過程中，龍口市提出“無震蕩”推進原則，把城鎮(zhèn)化過程變成群眾受益的過程、構(gòu)建和諧社會的過程，得到了廣大群眾的一致支持。

——推進縣域城鎮(zhèn)化，必須處理好政府和市場關系。推進城鎮(zhèn)化要注意把政府“有形的手”和市場“無形的手”結(jié)合起來，使之發(fā)揮協(xié)同作用。一方面，政府要發(fā)揮主導作用，組織和動員公共資源，投向外部效應比較大、具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領域，使城鄉(xiāng)居民在收入差距、社會保障、發(fā)展環(huán)境、就業(yè)機會、公共服務等方面逐步實現(xiàn)一體化。另一方面，還要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，打破阻礙生產(chǎn)要素自由流動的體制性障礙，促進資本、勞動力、技術等在城鄉(xiāng)之間的流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的有效配置和充分利用。