1億人在城鎮落戶如何實現？

王紅茹

在4月19日《國家新型城鎮化報告2015》發布會上，國家發改委發展規劃司司長徐林表示，推動農民工融入城鎮是發改委今年的重要工作之一，為做好該項工作，第一步就是要推動戶籍制度改革，讓有條件落戶的非本地戶籍人口在城市落戶。

國家“十三五”規劃綱要也提出，到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。目前戶籍人口城鎮化率39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮落戶。這個任務非常艱巨，新型城鎮化如何推動，如何讓更多的農民工在城市安家落戶？

28省份出臺戶改具體方案

徐林在新聞發布會上透露，在國務院出臺戶籍制度改革方案之后，目前全國已有28個省份出臺了戶籍制度改革的具體方案，“今年首要任務是使所有地方都能夠出臺具體落實國務院戶籍制度改革的做法和政策。”

《中國經濟周刊》記者梳理發現，全國31個省、自治區、直轄市，僅北京、寧夏、西藏三地沒有出臺戶籍制度改革實施意見。

記者查閱各地已出臺的戶籍制度改革方案發現，不少地方均提出在全省范圍內取消農業、非農業以及其他所有戶口性質劃分，統一登記為居民戶口。這跟國務院2014年7月24日印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱意見）一脈相承。意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。也就是說，中國將逐漸打破二元戶籍制度，實行城鄉戶籍“一元化”登記管理。

這是個進步。在計劃經濟時代，我國將戶口劃分為農業戶口和非農戶。農業戶口是指原靠自己生產口糧的農業人口;非農業戶口是指原國家分配口糧的城市戶口。城鄉二元的戶籍制度不僅造成城鄉之間資源配置和發展的不均衡，還衍生了事故賠償“同命不同價”等歧視性現象。

顯然，實行城鄉戶籍“一元化”登記管理后，“同命不同價”等歧視性現象在制度層面將不復存在。但是，城鄉戶籍“一元化”登記管理，卻讓戶籍城鎮化率的統計變得困難。

據記者了解，目前一些省份已經宣布取消農業戶口和非農業戶口的稱謂，戶口本上已經看不出是農業戶口還是非農業戶口，統一稱為“居民戶口”。這樣一來，怎么計算戶籍人口城鎮化率？怎么計算“‘十三五時期1億左右的人口在城鎮落戶”這個指標？目前并沒有統一的標準。

此外，一些地方在推進新型城鎮化的過程中，采用了簡單地把農業戶口改為城鎮戶口的做法。對此，中國城市和小城鎮改革發展中心總規劃師、規劃院院長沈遲通過《中國經濟周刊》提出，要謹防在城鎮化的過程中，地方政府急于求成，為了城鎮化率的虛名與政績，只求戶口的城鎮化：“我不贊成有的地方為了戶籍人口的高城鎮化率，通過縣改區，將全縣人口的戶籍本都改成城鎮戶口一類的做法，我們不是為了達到45%的城鎮化率簡單地把戶口改一下，而是農民工真正在哪個地方有穩定的就業，戶口就應該遷到那里，這才是真正的城鎮戶籍人口。”

調查顯示：愿意落戶城市的僅有5500萬～6900萬農民工

農民和農民工不愿意進城了？這是真的。

中國社會科學院日前發布的關于“中西部農民向城鎮轉移意愿分布”調查顯示，“很想”的占11.83%、“比較想”的占21.73%、“一般”的占17.45%、“不太想”的占24.82%、“完全不想”的占24.13%。也就是說，約有一半農民不想進城。另外，66.1%的農民選擇到了一定年齡就回鄉。

這一現象，在兩年前就已經被發現。2014年3月，沈遲所在的中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院與中國人民大學組成的聯合調查組，對浙江省海寧市城市發展戰略進行公眾問卷調查時就發現：愿意在海寧市落戶的農民工，在安置意愿上，逾半數受訪村民表示更愿意居住在本村內建設的新社區，將近一半的農村居民不愿意到城市居住生活，愿意遷入戶口的新居民僅占調查總數的20%。

這或許只是一個城市的個案。但這跟6年前中國社會科學院張翼教授對2010年全國大樣本調查數據進行分析的結果異曲同工，調查顯示：愿意在城鎮落戶的農民工，只有20%～25%。《中國人口科學》去年發表美國奧本大學美籍華裔唐宗力教授的成果也顯示，近5年來，農民工大量回流，而且落戶定居城市的行為和意愿不進反退。

按照愿意在城鎮落戶的農民工20%～25%這個統計結果，如果以2015年末全國農民工總量2.77億人為基數計算，愿意落戶的僅有5500萬～6900萬。這個數據跟《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的“在2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”的目標任務，顯然還有比較大的差距。

農民不想進城，擔心原有利益受損

“有半數被訪農民不愿進城，這既與農民生活狀況得到較大改善、農村基本公共服務正在完善有關，更與農民擔心失去土地等原來在村集體所有的權益后的生活保障相關。”沈遲的判斷不無道理。

榮愛珍，山西省臨汾市洪洞縣甘亭鎮南李村村民，她所在的甘亭鎮距離臨汾市10多公里，到臨汾市中心僅半個小時車程。她是在自家的住宅確權以后，才敢在去年7月到北京打工。

“我老公在外地打工，我兒子在外地上學，家里只有我一個人，本來是要守家的。但是去年村里對住宅進行了確權后，我心里踏實了，出來打工也是為了多掙點錢。”

榮愛珍所說的確權，是依照法律、政策的規定，經過房地產申報、權屬調查、地籍勘丈、審核批準、 登記注冊、發放證書等登記規定程序，確認某一房地產的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利。確權是保護農民利益的首要問題。農民有了權證，就有了財產，就能有財產收入。

現實情況下，不少農民工不愿落戶城市，也有農民工認為如果落戶城市，原來的利益可能會喪失。對此，徐林表示，這種情況主要發生在離城市或城鎮較近的地區，最主要的原因是農民在土地產權上有特殊權利——農村土地承包權、宅基地權等，農民如果覺得在農村的產權給他帶來的好處比進城后政府賦予的福利更有吸引力，可能會選擇不落戶。“這是他的自由，農民工落戶在自愿的基礎上，沒有人會強迫他去落戶”。

徐林認為，為鼓勵農民工落戶，今后可能需要探索一種激勵機制，讓這些農民在農村土地的產權，包括宅基地、集體股權收益分配權等，有變現或自愿有償退出的機制。機制建立起來之后，農民可自己選擇，把他們在農村的權益變現之后再到城市落戶，“目前這套機制還沒有很好建立起來，這是下一步需要探索的問題”。

專家建議：

放開農民工到大城市的通道

可以想象，當涉及農民利益的“三權”確立之后，農民到城市落戶的積極性定會高漲。但是，人們更關注：這些農民走出農村后會選擇去哪里呢？

近日，華東理工大學社會與公共管理學院講師孫中偉在《人口研究》上發表了《農民工大城市定居偏好與新型城鎮化的推進路徑研究》一文，他的分析顯示，工作在上海、南京和杭州等特大城市的農民工，在本地定居下去的意愿最高，其次為一般大城市，比如蘇州、無錫、寧波等，其他中小城市，農民工定居的意愿最低。

孫中偉的調查結果很明確，大城市是農民工定居的首選。有意愿進城落戶的農民工中，有70%的落戶意向是大城市。江浙滬三地統計表明，在省會城市工作的農民工，本地定居意愿高達75.1%，而在中小城市工作的定居意愿為47.27%。

可是目前的戶籍政策恰恰是大城市設置了高門檻。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴格控制特大城市人口規模”，2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，也明確了城鎮化建設的主攻方向為“中小城市”。可以說，控制大城市發展是基本思路。

中小城市和小城鎮歡迎農民工但是卻不愿意來，農民工愿意到大城市去卻受政策所限又去不了，似乎國家的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上錯位了。

對此，北京大學楊開忠教授向《中國經濟周刊》記者建議，除了人口過密的極少超大城市和生態十分脆弱、生態容量十分有限、文化保護意義特殊的極少地方外，其他所有城市都應著力全面放開落戶條件。“這一改革兼顧了個人和社會、眼前利益和長遠利益，意義重大。要進一步解放思想、鼓足勇氣，打破只顧自家‘一畝三分地的地方利益藩籬。”