1億人在城鎮(zhèn)落戶如何實(shí)現(xiàn)？

王紅茹

在4月19日《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林表示，推動(dòng)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)是發(fā)改委今年的重要工作之一，為做好該項(xiàng)工作，第一步就是要推動(dòng)戶籍制度改革，讓有條件落戶的非本地戶籍人口在城市落戶。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要也提出，到2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率39.9%，未來(lái)還要提高5個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于要有1億人在城鎮(zhèn)落戶。這個(gè)任務(wù)非常艱巨，新型城鎮(zhèn)化如何推動(dòng)，如何讓更多的農(nóng)民工在城市安家落戶？

28省份出臺(tái)戶改具體方案

徐林在新聞發(fā)布會(huì)上透露，在國(guó)務(wù)院出臺(tái)戶籍制度改革方案之后，目前全國(guó)已有28個(gè)省份出臺(tái)了戶籍制度改革的具體方案，“今年首要任務(wù)是使所有地方都能夠出臺(tái)具體落實(shí)國(guó)務(wù)院戶籍制度改革的做法和政策。”

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，僅北京、寧夏、西藏三地沒(méi)有出臺(tái)戶籍制度改革實(shí)施意見(jiàn)。

記者查閱各地已出臺(tái)的戶籍制度改革方案發(fā)現(xiàn)，不少地方均提出在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及其他所有戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這跟國(guó)務(wù)院2014年7月24日印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）一脈相承。意見(jiàn)指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。也就是說(shuō)，中國(guó)將逐漸打破二元戶籍制度，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理。

這是個(gè)進(jìn)步。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)將戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)戶口是指原靠自己生產(chǎn)口糧的農(nóng)業(yè)人口;非農(nóng)業(yè)戶口是指原國(guó)家分配口糧的城市戶口。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度不僅造成城鄉(xiāng)之間資源配置和發(fā)展的不均衡，還衍生了事故賠償“同命不同價(jià)”等歧視性現(xiàn)象。

顯然，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理后，“同命不同價(jià)”等歧視性現(xiàn)象在制度層面將不復(fù)存在。但是，城鄉(xiāng)戶籍“一元化”登記管理，卻讓戶籍城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)變得困難。

據(jù)記者了解，目前一些省份已經(jīng)宣布取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的稱謂，戶口本上已經(jīng)看不出是農(nóng)業(yè)戶口還是非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為“居民戶口”。這樣一來(lái)，怎么計(jì)算戶籍人口城鎮(zhèn)化率？怎么計(jì)算“‘十三五時(shí)期1億左右的人口在城鎮(zhèn)落戶”這個(gè)指標(biāo)？目前并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，一些地方在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，采用了簡(jiǎn)單地把農(nóng)業(yè)戶口改為城鎮(zhèn)戶口的做法。對(duì)此，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長(zhǎng)沈遲通過(guò)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》提出，要謹(jǐn)防在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，地方政府急于求成，為了城鎮(zhèn)化率的虛名與政績(jī)，只求戶口的城鎮(zhèn)化：“我不贊成有的地方為了戶籍人口的高城鎮(zhèn)化率，通過(guò)縣改區(qū)，將全縣人口的戶籍本都改成城鎮(zhèn)戶口一類的做法，我們不是為了達(dá)到45%的城鎮(zhèn)化率簡(jiǎn)單地把戶口改一下，而是農(nóng)民工真正在哪個(gè)地方有穩(wěn)定的就業(yè)，戶口就應(yīng)該遷到那里，這才是真正的城鎮(zhèn)戶籍人口。”

調(diào)查顯示：愿意落戶城市的僅有5500萬(wàn)～6900萬(wàn)農(nóng)民工

農(nóng)民和農(nóng)民工不愿意進(jìn)城了？這是真的。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日前發(fā)布的關(guān)于“中西部農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移意愿分布”調(diào)查顯示，“很想”的占11.83%、“比較想”的占21.73%、“一般”的占17.45%、“不太想”的占24.82%、“完全不想”的占24.13%。也就是說(shuō)，約有一半農(nóng)民不想進(jìn)城。另外，66.1%的農(nóng)民選擇到了一定年齡就回鄉(xiāng)。

這一現(xiàn)象，在兩年前就已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)。2014年3月，沈遲所在的中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院與中國(guó)人民大學(xué)組成的聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)浙江省海寧市城市發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行公眾問(wèn)卷調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)：愿意在海寧市落戶的農(nóng)民工，在安置意愿上，逾半數(shù)受訪村民表示更愿意居住在本村內(nèi)建設(shè)的新社區(qū)，將近一半的農(nóng)村居民不愿意到城市居住生活，愿意遷入戶口的新居民僅占調(diào)查總數(shù)的20%。

這或許只是一個(gè)城市的個(gè)案。但這跟6年前中國(guó)社會(huì)科學(xué)院張翼教授對(duì)2010年全國(guó)大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的結(jié)果異曲同工，調(diào)查顯示：愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工，只有20%～25%。《中國(guó)人口科學(xué)》去年發(fā)表美國(guó)奧本大學(xué)美籍華裔唐宗力教授的成果也顯示，近5年來(lái)，農(nóng)民工大量回流，而且落戶定居城市的行為和意愿不進(jìn)反退。

按照愿意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工20%～25%這個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如果以2015年末全國(guó)農(nóng)民工總量2.77億人為基數(shù)計(jì)算，愿意落戶的僅有5500萬(wàn)～6900萬(wàn)。這個(gè)數(shù)據(jù)跟《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出的“在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標(biāo)任務(wù)，顯然還有比較大的差距。

農(nóng)民不想進(jìn)城，擔(dān)心原有利益受損

“有半數(shù)被訪農(nóng)民不愿進(jìn)城，這既與農(nóng)民生活狀況得到較大改善、農(nóng)村基本公共服務(wù)正在完善有關(guān)，更與農(nóng)民擔(dān)心失去土地等原來(lái)在村集體所有的權(quán)益后的生活保障相關(guān)。”沈遲的判斷不無(wú)道理。

榮愛(ài)珍，山西省臨汾市洪洞縣甘亭鎮(zhèn)南李村村民，她所在的甘亭鎮(zhèn)距離臨汾市10多公里，到臨汾市中心僅半個(gè)小時(shí)車程。她是在自家的住宅確權(quán)以后，才敢在去年7月到北京打工。

“我老公在外地打工，我兒子在外地上學(xué)，家里只有我一個(gè)人，本來(lái)是要守家的。但是去年村里對(duì)住宅進(jìn)行了確權(quán)后，我心里踏實(shí)了，出來(lái)打工也是為了多掙點(diǎn)錢。”

榮愛(ài)珍所說(shuō)的確權(quán)，是依照法律、政策的規(guī)定，經(jīng)過(guò)房地產(chǎn)申報(bào)、權(quán)屬調(diào)查、地籍勘丈、審核批準(zhǔn)、 登記注冊(cè)、發(fā)放證書等登記規(guī)定程序，確認(rèn)某一房地產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利。確權(quán)是保護(hù)農(nóng)民利益的首要問(wèn)題。農(nóng)民有了權(quán)證，就有了財(cái)產(chǎn)，就能有財(cái)產(chǎn)收入。

現(xiàn)實(shí)情況下，不少農(nóng)民工不愿落戶城市，也有農(nóng)民工認(rèn)為如果落戶城市，原來(lái)的利益可能會(huì)喪失。對(duì)此，徐林表示，這種情況主要發(fā)生在離城市或城鎮(zhèn)較近的地區(qū)，最主要的原因是農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上有特殊權(quán)利——農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地權(quán)等，農(nóng)民如果覺(jué)得在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)給他帶來(lái)的好處比進(jìn)城后政府賦予的福利更有吸引力，可能會(huì)選擇不落戶。“這是他的自由，農(nóng)民工落戶在自愿的基礎(chǔ)上，沒(méi)有人會(huì)強(qiáng)迫他去落戶”。

徐林認(rèn)為，為鼓勵(lì)農(nóng)民工落戶，今后可能需要探索一種激勵(lì)機(jī)制，讓這些農(nóng)民在農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)，包括宅基地、集體股權(quán)收益分配權(quán)等，有變現(xiàn)或自愿有償退出的機(jī)制。機(jī)制建立起來(lái)之后，農(nóng)民可自己選擇，把他們?cè)谵r(nóng)村的權(quán)益變現(xiàn)之后再到城市落戶，“目前這套機(jī)制還沒(méi)有很好建立起來(lái)，這是下一步需要探索的問(wèn)題”。

專家建議：

放開農(nóng)民工到大城市的通道

可以想象，當(dāng)涉及農(nóng)民利益的“三權(quán)”確立之后，農(nóng)民到城市落戶的積極性定會(huì)高漲。但是，人們更關(guān)注：這些農(nóng)民走出農(nóng)村后會(huì)選擇去哪里呢？

近日，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院講師孫中偉在《人口研究》上發(fā)表了《農(nóng)民工大城市定居偏好與新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑研究》一文，他的分析顯示，工作在上海、南京和杭州等特大城市的農(nóng)民工，在本地定居下去的意愿最高，其次為一般大城市，比如蘇州、無(wú)錫、寧波等，其他中小城市，農(nóng)民工定居的意愿最低。

孫中偉的調(diào)查結(jié)果很明確，大城市是農(nóng)民工定居的首選。有意愿進(jìn)城落戶的農(nóng)民工中，有70%的落戶意向是大城市。江浙滬三地統(tǒng)計(jì)表明，在省會(huì)城市工作的農(nóng)民工，本地定居意愿高達(dá)75.1%，而在中小城市工作的定居意愿為47.27%。

可是目前的戶籍政策恰恰是大城市設(shè)置了高門檻。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，也明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)的主攻方向?yàn)椤爸行〕鞘小薄？梢哉f(shuō)，控制大城市發(fā)展是基本思路。

中小城市和小城鎮(zhèn)歡迎農(nóng)民工但是卻不愿意來(lái)，農(nóng)民工愿意到大城市去卻受政策所限又去不了，似乎國(guó)家的戶籍政策和農(nóng)民工的個(gè)人意愿在空間上錯(cuò)位了。

對(duì)此，北京大學(xué)楊開忠教授向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者建議，除了人口過(guò)密的極少超大城市和生態(tài)十分脆弱、生態(tài)容量十分有限、文化保護(hù)意義特殊的極少地方外，其他所有城市都應(yīng)著力全面放開落戶條件。“這一改革兼顧了個(gè)人和社會(huì)、眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，意義重大。要進(jìn)一步解放思想、鼓足勇氣，打破只顧自家‘一畝三分地的地方利益藩籬。”