切實落實基層群眾自治的民主權利

○王瑞紅　周建勇

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切實落實基層群眾自治的民主權利

○王瑞紅周建勇

1 982年《中華人民共和國憲法》規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，賦予和保障廣大村民的自治權力。簡單來說，自治主體是有戶籍的村民，自治的方式是協商，自治的內容是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”；在三十多年的實踐與探索中，村民自治圍繞“四個民主”展開，即把村干部的選任權交給村民，把重大村務的決定權交給村民，把日常村務的參與權交給村民，把對村干部的評議權和村務的知情權交給村民。

在基層群眾自治的進程中，黨組織如何保證領導核心地位而不至于被邊緣化；村民自治如何有效進行而不至于被“去自治化”“無效化”，是當前在思考村民自治運作機制中亟待解決的兩大難題。正是在這樣的背景下，2015年中共中央一號文件要求創新和完善鄉村治理機制，提出“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續搞好以社區為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式”。根據文件精神，我們調研了上海市H鎮的村民自治實踐探索。

H鎮“1+1+X”的村民自治工作模式

H鎮屬于典型的城鄉二元結構，一方面享受著開發開放帶來的發展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來滬人員大量涌入帶來的環境臟亂差等后果。自2010年開始，H鎮探索和試點“1+1+X”村民自治工作模式，2011年在全鎮各村正式推行。

“1+1+X”工作模式即黨組織領導下的村民自治工作法。具體而言，第一個“1”是指堅持黨的領導，發揮基層黨組織的領導核心作用；第二個“1”是指自治章程，每個村都注重發揮群眾的主體作用，發動群眾并依靠群眾，就群眾利益密切相關的事項經過村民民主決策建章立制，形成符合村實際的自治章程，填補國家政策法規顧及不到農村具體村務事項的空白，使得村民自治有了具體的、群眾公認的依據；“X”是指若干實施細則，村民會議或村民代表會議就群眾關心的事務如何處置，制定出若干實施細則，如征地安置、集體資產管理、農民建房、土地流轉、收支預決算、補貼發放等，群眾關心的公共村務問題都涵蓋進去，表決通過后，由村委會執行，村務監督委員會監督。

“1+1+X”工作模式的特點

與一般的基層群眾自治相比較，H鎮“1+1+X”也體現了自治的一些共同特點：比如民主選舉——海選，比如村民代表會議表決機制，比如村務、村財監督等，比如戶籍居民為主的參與等。不過，從調研結果來看，H鎮“1+1+X”自治模式還是形成了一些自己的特點。

（一）“1+1+X”工作模式的特點

第一，在黨建引領中將黨建與自治有機融合。黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，在“1+1+X”工作模式中，我們充分感受到了這一點，比如當我們在問及“四議”的這種安排是否稀釋了或異化了村民代表會議的功能時，參與調研的黨支部書記及村干部都給予了否定。他們認為，黨總支提議，只不過是提出方案，具體哪些村務大事被提上議事日程還是村民或村民代表根據村里實際需要提出的。黨總支不會自己提出或做一些村民不認可，吃力不討好的事情。“具體到村里，能有多少黨務呢？黨組織要起作用，還是要領導具體的重大村務的。村民自治不能完全撇開黨組織而運行，不然‘領導力’怎么體現？”

而在決策過程中，黨的意圖與自治得到了很好的結合，村黨總支在廣泛聽取意見的基礎上，提出初步意見和方案，然后兩委班子會議討論。對意見分歧比較大的事項，根據不同情況，可采取口頭、舉手、無記名等方式表決，按照少數服從多數的原則形成商議意見。然后以“黨員議事會”為平臺，讓廣大黨員參與討論審議，在經過廣泛的參與討論之后，形成一個更科學、優化的、可執行的方案。最后在村委會的主持下，召開村民代表大會，讓村民代表討論并表決。表決通過后，在村宣傳欄及網站上公示，在由村委會組織實施后，實施結果也及時向全體村民公布。“四議兩公開”打破了“書記一言堂”的傳統，也有效防止了專斷和腐敗的產生，正所謂“給老百姓一個明白，給村干部一個清白”。

因此，“經過四議的程序后，集合了黨組織的領導、村委會、黨員及村民代表等各種‘力量’的智慧，只能讓村里的大事能夠得以更好地解決，而不是弱化或異化村民自治的功能。這也是我們村民自治的特點之一，即把黨建與村民自治有效融合，把‘黨員聯系服務群眾’和‘村民代表聯系服務村民’結合起來。”經了解，所調研的村中，村民代表是黨員的比例達到了三分之一左右。

第二，以具體程序和機制保障基本政治制度的實現。具體而言，用村民自治章程和實施細則來保障基層群眾自治制度。“1+1+X”自治機制建立推廣之后，更為關鍵的就是保證機制正常運轉、切實發揮可持續性作用。H鎮黨委用“機制”保障“機制”，很好地避免了自治機制的空轉或失靈。比如“四議兩公開”議事規則，明確規定年度工作目標任務、收（支）預（決）算、10萬以上集體投資項目、拆借資金、5萬以上集體資產處置、集體企業改制、村民各類補貼福利發放、村建設規劃以及其他重大事項，必須走“四議兩公開”程序，努力確保各項制度的執行落地。

第三，自治的目的在于提高基層社會治理能力。十八屆三中全會提到了推進國家治理體系和治理能力走向現代化，在H鎮面臨的諸多問題面前，基層自治的效果最終體現為治理能力的提升。即通過“1+1+X”工作模式，將基層社會治理的難題進行了逐步地化解。

（二）“1+1+X”的實質是工作方法創新

H鎮“1+1+X”村民自治工作模式在很大程度上保證村民的民主選舉，以及重大決策的民主參與，并且保證了黨的領導，它代表了基層群眾自治的新模式嗎？

我們認為并不是這樣的：“1+1+X”是在自治名義下開展有效治理的工作模式，是村級工作運行機制的創新，而非村級管理體制的變革。那么，這一工作模式的效果在哪里？“1+1+X”模式的最大效用就在于，它巧妙地將黨的領導、村民選舉與村民重大決策參與整合起來了，從而提高了基層的治理能力，對于當下的農村而言，這似乎是有效的。但是這種治理不僅因人而異，因事而異，村民自治組織基本上也被行政化或者半行政化了。

村民自治必須具備三個要素：1.反映村民真實意愿的村委會選舉；2.村里事務由村民代表協商解決；3.重大事項由全體村民表決。沒有這三項，就談不上“自治”。

因此，H鎮的“1+1+X”自治模式其實是執政黨通過領導村黨組織對基層社會的民主治理，是傳統治理體制的完善與改進，確實是解決當前基層面臨的各種問題的一種選項，但它并沒有解決村民自治存在的根本問題，不屬于村民自治的體制創新。

切實落實基層群眾自治的思考與建議

在全國人民代表大會成立60周年大會上，習近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。今天的基層群眾自治制度效果如何呢？從我們的調研來看，村民自治既面臨著老問題，又出現了新挑戰。

從該村的實際情況看，第一，H鎮“1+1+X”工作模式的實質是執政黨吸納民意治理基層社會的方式，它利用了村民自治的形式，當然這種形式也體現了村民自治的部分實質性內容，但村民自治只是手段，通過村民參與治理提升基層治理的“有效性”和“合法性”，因此這不是真正意義上的村民自治。第二，H鎮做得有成效，在于H鎮的領導人（領導班子）是民主的、廉潔的、有智慧、有能力的，這恰恰說明了他們的村民自治有很強的“人治”色彩，這也就意味著“因人廢政”“人走政息”的可能性，村民“自治”中的“民主”色彩會逐步淡化。

為了切實落實村民自治，我們提出幾點建議：

第一，合理界定和實施黨組織與基層政府在村民自治中的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。第五條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。提到執政黨，用了“領導、支持、保障”；在基層政府，用了“指導、支持、幫助和不得干預”。那么，在具體的決策過程中，又是如何呢？從摘錄的第二段對話我們可以看到：在面對不同意見時，黨和政府通過統一思想來解決矛盾和問題，有可能把村民對不同意見的民主協商與對重大問題的民主表決排擠掉了，而這恰恰弱化了村民自治的本質意義。黨章規定黨的領導主要是思想領導、政治領導、組織領導，又規定了執政黨需要走群眾路線，密切聯系群眾，代表群眾利益。我們擔心的是，在真正發生涉及到村民切身利益的情況時，“統一思想”和做群眾工作往往不能真正反映村民的利益訴求，群眾的意愿往往就在這種過程中被“稀釋”掉了。村黨組織的領導主要體現在：對政策法律的宣傳和指導；對違法違規現象的監督；對村委會班子的思想教育與對不同意見的協調。黨組織直接或隨意否決、干預村委會是一種侵占村民自治權的表現。這需要基層領導提高法制意識、加強權力自律與對人民當家作主的尊重，來更好地推進村民自治的有效開展。

第二，要鼓勵真正的協商。在政協成立60周年大會上，習近平總書記指出，人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量。商量的過程就是協商的過程，這也是推動基層民主進一步發展的重要舉措。

第三，要鼓勵“依法屬于村民自治范圍內的事項”由村民表決。習近平主席指出，我們要堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象。村民就村里的重大事項展開表決，有利于推動基層群眾自治。

（作者單位：上海黨建文化研究中心）

（責任編輯 陶柏康）

調研報告