從“大水漫灌”到“精準滴灌”
——機補政策調整之我見

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從“大水漫灌”到“精準滴灌”
——機補政策調整之我見

秦海生

轉眼間，我國農機購置補貼（以下簡稱機補）政策已走過10余年歷程。其對農機化發展產生了強有力的拉動和引導作用，但也出現了一些發展中的矛盾和問題，亟待予以回應，以保持農機化可持續高效益發展，為農業現代化提供裝備支撐。

1　目前機補中出現的矛盾和問題

毋庸置疑，機補政策在拉動農機化發展中起著核心驅動器的作用。2004年我國農機化水平為32%，年平均增長0.58百分點；而2014年我國農機化水平超過61%，年均增長2.7百分點，是前55年年均增幅的4.7倍。機補10余年，累計投入資金約1 200億元，補貼購置各類農機具超過3 500萬臺（套）。2014年全國農機總動力達到10.76億kW，比2004年增加4.1億kW，增長61.6%；裝備結構加快向大功率、多功能、高性能方向發展，大中型拖拉機、聯合收獲機、水稻插秧機保有量分別超過558萬臺、152萬臺和66萬臺，分別是2004年的5倍、3.7倍和9.8倍。三大糧食作物耕種收綜合機械化水平均超過75%，小麥生產基本實現全過程機械化。我國農業生產由人畜力為主轉變為農機化為主，農機成了拉動農業增長的主力軍。但是也應該看到，高速發展中積累的矛盾和問題不可小覷。

（1）過度發展，導致效益下降、后繼乏力。最顯著的例子就是聯合收割機，目前我國聯合收割機擁有量已達153.8萬臺，其構成發生了巨大變化。稻麥機達118.57萬臺，小麥機收率達98%，水稻機收率近80%；玉米機達35萬臺，玉米機收率達56.1%。稻麥機占77.09%，玉米機占22.76%。2010年，我國稻麥跨地區作業達到峰值。此后跨地區作業的機具數量、作業半徑、經營效益等主要指標都出現了明顯的下降。據陜西省南鄭縣一些從事跨地區作業10余年的機手反映，近年來稻麥跨地區機收越來越難做：機具供大于求，機收價格下降較大；作業半徑由1 000 km之外縮小到100 km之內，不再到遠處作業；年作業量由過去的80 hm2/臺縮減到不足20 hm2/臺；收益則因機收價格下降而減少得更多，大約只有2010年前后的40%。其他大宗農機也有類似情況，一些機械的投放量超出實際需求，導致經營效益嚴重下降，農機化發展后勁不足。

（2）發展比例失調，農機利用率不高。經過10余年高速發展，積累了一些矛盾和問題，主要表現在“不平衡、不協調、不可持續”等問題突出：農機化東、中、西發展不平衡，差距較大；北方旱作區、南方水作區的機械化差距較大，情況更為復雜；農機農藝融合較差，機具與農藝不協調，制約著現有機械作用的發揮；農機總動力已達10.76億kW，但動力機與作業機具不協調、不配套，動力機“瘋狂”增加，作業機具增加緩慢。2003年我國農機配套比為1∶1.30，機補10余年后，配套比僅有1∶1.68（較合理的配套比應在1∶5左右），拖拉機尾部“空虛”的問題并沒有實質性改變。農機利用率低，造成資源大量閑置和浪費。我國糧油播種面積1.2億hm2,單位面積土地農機動力約8.97 kW/hm2。按美國基本實現農機化時的農機總動力折算，我國綜合機械化水平理應在87%～96%，但實際低了26～35百分點。目前農村中很多農戶出于攀比心理，互相比著購機。這在以前農機供給極度短缺時，快速發展意味著效益更好；但現在時過境遷，盲目攀比的結果是：沒有了社會化服務需求，自購自用，年使用時間不到10 d，農機長年閑置“睡大覺”。雖說投資是以農民為主體，但從宏觀經濟角度看，這是一種社會經濟資源的極大浪費，是不可持續的發展。

（3）一方面是過度發展造成的低效率和嚴重浪費，另一方面一些開發性農業和新興農業產業所需機械卻求購無門。目前，我國農機需求處在轉型升級的關鍵階段，但農機供給似乎并沒有準備好，主要表現在：一是目前我國農機產品結構比較單一，僅僅覆蓋了中小功率拖拉機、聯合收割機等低端的傳統機械，這些產品市場經過多年的發展后已經趨于飽和，產能嚴重過剩，而高端農機卻被外資壟斷。以日本久保田公司為例，其在我國生產的喂入量為1.6 kg/s的半喂入水稻聯收機售價高達25～30萬元/臺，而國產的同類機售價為15～20萬元/臺，前者比后者價格高出60%；再如約翰迪爾采棉機，其售價是國產機的2.5倍以上；外國品牌的大功率拖拉機價格比國產機高出1.5倍以上。讓農民朋友們付出了沉重的代價。二是我國農機產業集中度很低，小企業多，規模以上的企業少。目前，我國已是世界第一大農業裝備制造國，現有的農機企業近萬家，其中規模以上企業2 000多家。但規模以上農機企業的工業總產值僅相當于美國約翰迪爾公司一家企業的總產值，約翰迪爾一家企業的年銷售量為340億美元（約合2 020億元人民幣）。此外，具備創新與研發能力的企業不到200家，僅占規模企業的10%。三是小型機械多，大中型機械少。在動力機械方面，目前國產大功率拖拉機功率主要集中在66～88 kW，而國外的大功率拖拉機功率已達到367.5 kW。我國農機產品存在“三多三少”的情況，即外國品牌多、國內品牌少，大型裝備少、中小型裝備多，主機多、配套機具少。一些經濟作物機械，農作物秸稈綜合利用機械，高端、大型、成套、節能、智能、環保農業機械，養殖業機械等新興農業產業生產、加工機械嚴重匱乏，求購無門。

2　問題的形成原因分析

機補是拉動農機化發展的核心動力，因此農機化發展中出現的矛盾和問題，要從機補政策的制定和執行上來剖析。通過農村調研和機補實踐來看，其問題根源如下。

（1）對機補存在認識誤區。主要表現在：一是急功近利，缺乏長遠規劃。農村中出現的農機投資熱，一方面是機補誘發，另一方面前期也的確是因為農機化供給短缺，只要投入，就會有高效益。但這其中，還有不可忽視的原因，就是缺乏宣傳和引導。由于農民信息缺乏，分析出現偏差，導致農機投資攀比心理作祟。購機時不是看需不需要，而是你有我也要有；從眾心理至上，看別人買什么機器，就跟風買，缺乏經濟理性；有些人則受“面子”驅使，別人買了農機很風光，自己打腫臉充胖子跟進。在缺乏引導和規模化農業處在初創期的農村大背景下，造成了大量農機投資的閑置和浪費。過去“大水漫灌式”的機補方式需要創新與改革。國家和省下達的機補資金理論上講是稀缺資源，但近年來，很多地方出現了機補資金用不完的“怪”現象。其深層原因，實際上一方面是現有農機投資收益率下降給農民帶來的迷茫，另一方面是農民的新興農機需求供給“饑渴”癥。二是認為普惠制就是戶戶購機制。一方面機補政策的執行要講公平、公正、平等，也就是說，凡是農民提出申請，只要資金允許，都應該得到滿足；但另一方面我國以家庭經營為基礎的農業，其經營規模是超小型化的，戶戶購機實際上既不經濟也無必要。以某地稻麥（油）輪作區為例，配置一套作業機械（以中型機計算），約需10～14萬元，可以完成16.7～20 hm2農田的作業任務，而該地農戶經營規模平均只有0.47 hm2左右，這樣就產生了95%以上的閑置和浪費（其余服務能力必須靠社會化來實現）。如果農機社會化服務難以有效實現，則會造成有限資源的極大浪費，顯然這樣的結果是與政策的初衷相背離的。三是機補政策與農民需求發生矛盾時，往往以犧牲政策取向來取悅于民。缺失對政策導向的堅守，使均衡發展的管理思路被束之高閣。其實早幾年就意識到問題的存在，只是“怕”被農民投訴而缺少堅守。

（2）農機化組織資源不足，缺乏合作、聯戶用機的領頭人。目前農村農業以家庭經營為主，戶均經營規模是超小型化的。世界發達國家的實踐證明，家庭經營是農業經營體制的最優化選擇。問題在于社會化服務要夠強大、夠完善，服務于生產的合作社要更成熟，要有大量的合作用機等領頭人。而我國目前雖然農機合作社等新型經營服務體系發展迅猛，但仍處在創發初期，其輻射帶動力亟待提高。也就是說，農機化高效利用和可持續發展，有賴于農機組織化程度的提高。

（3）缺乏政策引導，優勢農業產業發展急需的機械得不到發展。各個地區由于農業資源稟賦各具特色，形成了自己獨特的優勢農業產業。機補政策在執行中理應向這些優勢產業傾斜，從而支持農業產業化發展。但在實際工作中，由于一些人的急功近利思想，見到哪種機械賺錢，就一窩蜂地購買，導致當地優勢產業機械得不到相應發展，從而延緩了優勢產業的發展，影響到農民增收和農業現代化進程。

（4）受到目前農機鑒定制度的制約。目前農機新產品鑒定周期長，延緩了一些農機新興產品進入補貼目錄的進程，制約了一些新興農機的投放速度，客觀上不利于農機企業的創新與研發。其實，近些年來，農機企業積極調整產品研發和試制，結合農業生產實際，研發生產了大量新產品，一些高、精、尖，機、電、液一體化，智能化、大型成套、復式作業機械、經濟作物機械等陸續形成量產能力，可以供應市場，但拿不到進入市場的“準生證”和“通行證”，目前的農機鑒定制度客觀上成了制約發展的制度性障礙。

3　機補政策調整的建議

（1）由“大水漫灌”向“精準滴灌”過渡。我國農機化水平超過61%，很多農業生產領域已基本實現機械化。在此情況下，機補政策要作相應調整，應與時俱進，提高農機化發展的質量與效益。具體來說，一是有進有退，有所為、有所不為。對大型成套、高效農機（如稻麥聯合收割機），從跨地區作業角度來統籌發展。通過跨地區作業能滿足市場需求的，要退出補貼目錄，只保留機具報廢和更新換代補貼。對報廢機具，提高報廢補貼標準，由原定的相當于機具購置價款的10%提高到20%，以獎勵老舊機具的報廢行為。實行報廢補貼與更新換代補貼（機補）脫鉤制，舊機報廢者即可以選購新機（享機補），也可以只報廢舊機放棄購新機。從機具大類上看，水稻聯合收割機、玉米聯合收割機仍有一定發展空間，應從地域上來決定取舍。插秧機仍應大力發展。二是區別對待。對傳統的通用農機，生產急需而又供不應求的，應優先發展；能滿足生產需要的，應退出補貼范圍或降低補貼標準。對老舊、高耗能、粗制濫造、技術落后、安全性差的農機，應堅決剔出補貼目錄；對新型農機、農民生產急需的農機、對優化調整農業結構有促進作用的農機要實行更加優惠的政策。允許農業生產經營者定制特種農機，與研發生產者談定價格，報農機管理部門備案后，享受機補政策。為了鼓勵這種定制的小眾特需農機的發展，機補可提高到不超過50%，地方機補可以疊加使用。三是分區域制定農機化發展政策，報國家農業部備案后執行機補。我國地域遼闊，各地資源稟賦、農業優勢、農藝要求等各不相同，一種農機具也不可能放之全國而皆準。因此，國家農機化發展政策應是戰略層面的，具有宏觀管理性；省（市、區）的農機化發展政策是指導性的，具有中觀引導性；而地（市）級農機化發展政策才是操作層面的，具有“精準滴灌”的性質。這種調整，說起來容易，做起來卻非常復雜，工作量會成倍增加，但機補實施的質量和效益會更高，更有利于農機化可持續發展。四是支持農機企業的創新與研發，促進農機企業的兼并重組，加快其轉型升級步伐。對大、中、小農機企業實行分類引導政策，支持形成農機單項產能過千億的企業集團化發展；對創新與研發能力強的企業，給予機補政策優惠，使其盡可能快地與生產需求對接，迅速成長；對于沒有核心競爭能力的中、小、微企業，引導其與大企業集團聯合，成為其零配件生產車間，通過專業化生產來搭上轉型升級的快車；對于產能較低的作坊式企業，引導其向農機維修服務企業轉型，如農機4S店、售后服務（維修）站等。

（2）加強機補的宣傳引導，消除認識誤區，引導農機化健康發展。實施機補政策的目標主要有這幾方面：一是通過機補，提高農機化水平，從而提高農業綜合生產力；二是大大提高農業勞動生產率，提高農民收入；三是推動農業經營的規模化和現代化；四是迅速提高土地生產率，實現農業的資源節約和集約化發展目標。這些目標實際上就是要改變農業的弱勢產業地位，使農業生產者獲得與工業生產者相同或略高的收入，使農業能穩定和發展，實現“四化同步”。在我國，這是一個長期而艱難的過程，因此機補也將是一個長期的政策取向，而非臨時的短期行為。再從發達國家的機補實踐看，美國、歐盟各國、日本等無一例外地采取了促進農機化發展的購機補貼政策，而且通過立法使之固定下來，長期實施。美國于1940年實現了農機化，歐盟各國先后于1950年前后實現了農機化，日本則于1960年實現了農機化；但這些國家時至今日，也沒有停止機補。恰恰相反，這些國家仍在不斷完善機補政策、法律，有些還提高機補水平，以促進農機化向更高水平發展，為工業化、城市化發展奠定堅實的基礎，提供有力的支撐。

對機補的長期性，農機工作者應作大力宣傳，以消除那些急功近利、盲目攀比的無效需求者，防止由此造成的負面影響。要處理好公平與效率的關系。我國實行機補，要充分發揮市場機制對經濟運行的引導和導向作用，使市場在資源配置中起決定性作用。讓機補流向效率較高的新型農業經營主體，使機補發揮更大更好的作用。要始終不渝地堅持效率優先原則。公平則主要從機補全農區覆蓋上來實現，而不能靠犧牲效率來實現。目前，我國雖然實行機補，但農機發展的投入主體依然是農民。如果農機投入難以獲得較高的效益，將大大挫傷農民應用農機的積極性，不利于農機化長期可持續發展。對此要有清醒的認識。

（3）農機鑒定政策要有利于新型農機盡可能快地進入農業生產領域，發揮其應有作用。前已述及，我國農業生產的地域性很強，這決定了農機需求的地域性和小眾化定制服務的特點；因此，對農機企業研發生產的新型農機，只要符合農民生產實際需要，就要開綠燈，準其“出生”，呵護其健康成長。農機鑒定應在國家、省（市、區）推廣許可證的基礎上，增加地（市）區域性鑒定和農業經營主體定制農機的可靠性、適用性鑒定方式。通過市級鑒定，可以在相應的區域內推廣應用；通過定制性鑒定，可以在同類區域和相同生產的農業經營者中應用。這種鑒定更靈活，研發的新產品投入生產應用的周期會大大縮短，對那些研發生產能力強的創新型企業，實際上是一種政策導向和獎勵，客觀上會起到推動農機新技術進步的作用，加快農機化轉型升級。

（4）加大新型農機經營主體人才培養力度，支持農機化轉型升級。目前，我國農機化從業人員約5 500萬人，農機經營服務收入達5 600億元，農機化綜合水平超過61%，成為農業生產的主力軍。農機化服務體系中，農機專業戶、農機社會化服務組織發展迅速，總數已超過540多萬個。其中農機合作社數量達到4.74萬個，一些地方出現了一批流轉土地660多hm2、固定資產上億元的大型農機合作社。陜西省南鄭縣農機合作社等新型經營主體發展迅猛，農機合作社達6家，農機社會化服務主體約2 500多個，輻射帶動作用明顯增強，農機經營成為農民增加收入的新引擎。但新型農機經營主體的發展受到人力資源存量嚴重匱乏的制約。因此，應以市、縣級農機化學校為主陣地，培育（養）大批中初級農機化實用人才，滿足農機化生產一線對技能型人才之需——這是農機化教育之基；以市級職業技術學院、農林類大中專學校等為主體，進行農機新型經營者的學歷教育，開展中、高等農機化（機電工程、農業工程、合作社運營）等學歷教育，招生對象為農機合作社中層管理人員、農機運用中級人員和有志于農機化工作的農村初、高中畢業生——這是農機化教育之“塔身”；以省級農林類院校為基地，開展高等農機化（機電工程、農業工程）等學歷教育，招生對象為農機合作社等新型經營主體的理事長、總經理等高層次人才，培養目標為大學本科農機化經營管理CEO，處于“塔頂”。通過這一制度性設計，形成我國農機化新型經營主體人才隊伍的初、中、高級結構合理、適應需求的人才隊伍，加速農機化進程，促進農業現代化發展。

建議從機補資金中劃出一部分，設立農機化應用型人才培養基金，為我國建立農機化應用型人才“金字塔”服務。對農機化急需人才的培養，實行免費制。通過這一政策設計，盡快解決農機化應用型人才隊伍青黃不接的問題，支持新型農機經營主體迅速發展，促進農機化轉型升級，提高我國機補的質量和效率，加快農業現代化發展。

作者信息：中國管理科學研究院特約研究員、高級工程師，陜西省南鄭縣農機推廣與安全監理中心，723102