教育行政調解的功能優勢與制度完善

郝淑華 趙世謙

摘 要 教育行政調解是解決教育糾紛的重要途徑之一，在教育糾紛解決中具有不可或缺的地位。目前我國教育行政調解在理論和實踐中都存在諸多問題，嚴重影響了教育行政調解獨特優勢的發揮及功能的實現。基于我國現行教育行政調解制度的基本情況，進一步明晰教育行政調解的獨特優勢，研究改進教育行政調解制度的具體策略，有利于更好地發揮教育行政調解在教育糾紛解決中的重要作用。

關鍵詞 教育糾紛 行政調解 制度完善

調解是我國解決教育糾紛最重要的傳統手段。上個世紀80年代以前，作為調解形式之一的行政調解，對于處理教育糾紛、解決教育領域內的各種矛盾等方面曾起到了重要作用。但在當時的背景下，教育行政調解制度具有較為濃重的政治色彩。進入90年代，特別是1995年《教育法》頒布之后，隨著教育法制的不斷發展，理論界和學術界開始對訴訟介入教育糾紛解決予以了高度的推崇。然而，近些年來，面對日益激增且類型日趨復雜的教育糾紛案件，依靠以訴訟為主的解決方式，已經難以適應教育糾紛解決的需要，建立和完善多層次、多渠道解決教育糾紛的機制，成為現代教育與法治發展的必然要求。2002年教育部頒布的《學生傷害事故處理辦法》，確立了校園傷害事故處理中的教育行政調解制度。在此之后，教育行政調解重新受到人們的關注，并在教育糾紛解決實踐中發揮著重要作用。在教育改革日趨深入、教育糾紛不斷增多的背景下，進一步明晰教育行政調解在解決不同類型教育糾紛中的獨特優勢，全面檢視當前我國教育行政調解制度存在的不足，并積極探尋完善教育行政調解制度的相關策略，對于及時化解教育糾紛、促進教育和諧穩定發展具有非常重要的意義。

一、教育行政調解在解決教育糾紛中的功能優勢

教育糾紛，即指各教育法律關系主體在教育活動中產生的以《教育法》規定的權利和義務為內容的各種爭執。依糾紛的性質不同，教育糾紛可分為教育民事糾紛、教育行政糾紛和因犯罪引發的輕微刑事糾紛，同時也包括學術糾紛等其他性質的糾紛。由于教育活動本身具有較強的專業性和特殊性，加之近些年來隨著教育改革的不斷深入，教育領域的利益格局發生了重大改變，各種矛盾日顯突出，導致教育糾紛呈現出復雜化、多樣化趨勢。出現糾紛，就要有相應的方式加以解決。糾紛如果得不到及時有效的解決，就不利于教育和諧穩定地發展。

因教育糾紛的性質及特點不同，解決途徑必然有所不同。我國目前解決教育糾紛的途徑主要有：（1）糾紛雙方自行協商解決；（2）通過第三方主持調解解決糾紛，依調解的性質、范圍和主持者的不同，可分為人民調解、行政調解和司法調解三種；（3）通過行政復議解決糾紛；（4）通過《教師法》《教育法》特別規定的教師申訴和學生申訴解決糾紛；（5）通過司法途徑解決糾紛，即通過民事、行政及刑事訴訟途徑解決糾紛。教育行政調解是一種重要的教育糾紛解決機制，是基于自愿原則，由教育行政機關出面主持的，依據國家法律、法規及政策，在尊重事實、互諒互讓的基礎上，當事人經友好協商達成協議，從而使教育糾紛得到有效解決的活動。作為一種“柔性”解決教育糾紛方式，教育行政調解與其他調解形式一樣，都是建立在糾紛雙方自愿、平等的基礎之上，經爭議雙方協商后達成調解協議。所不同的是，教育行政調解是由教育行政機關作為中立的第三方居中處理糾紛。在現有的教育糾紛解決機制中，具有“東方經驗”之稱的行政調解，依其獨特的特點和優勢備受重視。

1.專業性優勢

“法院的機制并不適宜于解決每一糾紛，原因之一是缺乏公正而經濟地解決某些糾紛所需要的專門知識。”[1]教育活動不僅涉及主體廣泛，而且活動內容、活動過程及方法手段也體現了極強的規律性和多樣性。為此，針對糾紛所呈現的高度復雜性和專業性，相應專業知識就成為糾紛解決者所必備的條件。比如在校園傷害糾紛案件中，學校是否應承擔相應賠償責任，應依據法律法規的規定，判斷學校在履行教育、管理、保護職責過程中是否存在過錯。而教育行政機關作為教育行政主管部門，在界定糾紛性質、調查事實真相以確定責任大小等方面具有先天的優勢。從事教育糾紛行政調解工作的一般為教育行政部門為調節行政糾紛而專門設置的機構，調解機構一般由具有教育領域專業化知識以及業務水平嫻熟的調解人員構成，并能夠運用專業化的知識與業務常識對具體糾紛事實進行鑒定，進而進行有針對性的調解。

2.權威性優勢

“一般說來，第三者介入糾紛解決的效果取決于其在社會上和當事人心中的權威性，權威性越高，第三者越容易實現對糾紛的有效解決。”[2]教育行政機關是依照憲法和行政組織法成立的、代表國家行使教育行政管理職能、領導和管理教育事業的行政機關[3]。一方面，教育行政機關本身的地位及職權屬性，必然會使其在當事人心中具有較高的權威性。作為國家教育公權的行使者，教育行政機關掌握著眾多的教育行政資源，使得無論是專門實施教育教學活動的學校或其他教育機構，還是依法享有受教育權的受教育者以及其他可能的糾紛當事人，對主持糾紛調解的教育行政機關產生一種當然的敬畏心理，從而有利于糾紛得到迅速解決。另一方面，教育行政機關主持調解教育糾紛，往往都是由熟悉教育政策法律、具有豐富教育管理和教育實踐經驗的工作人員來完成，糾紛當事人在與其接觸過程中，會形成對調解人員的信任和依賴，調解工作自然更易于當事人接受。而且，長期以來，我國大部分普通民眾在教育糾紛發生后，都傾向于向政府和教育行政主管部門尋求幫助，這種類似約定俗成的習慣，也體現出在我國教育糾紛案件中，當事人在無力解決糾紛時，表現出對政府或行政權威的需求和信任。

3.效率性優勢

一旦糾紛產生，對于當事人來說，就是理性地選擇成本低廉、高效快捷的解決方式。通過訴訟方式解決糾紛，不僅要耗費較高的經濟成本，如當事人須支付訴訟費、律師代理費、鑒定費、交通費等訴訟所需費用等，同時，由于訴訟程序復雜漫長，當事人還要付出大量的精力和時間成本。教育行政調解是教育行政部門履行教育公共管理職能的行為，不允許收取當事人任何費用，這無疑為當事人節省了解決糾紛的經濟成本。更為突出的是，相對于復雜而規范的訴訟解決教育糾紛，教育行政調解程序更為便捷，方法更為靈活，周期短，這又為當事人解決糾紛節省了大量的時間成本。如現行的《學生傷害事故處理辦法》規定，學生傷害事故發生后，教育行政部門應當在60日內完成調解。而一些地方性教育法規，如《遼寧省學校安全條例》則規定教育行政部門受理此類糾紛，應當在30日內完成調解。這更加有利于當事人通過最快的方式，在最短的時間有效地解決糾紛，避免糾紛久拖不決。

4.效果性優勢

解決教育糾紛，不僅僅是從表面上對當事人之間“是”與“非”以及賠償數額“多”與“少”的簡單劃分，更重要的應是從根本上消除當事人之間的對立情緒，從而達到和諧的狀態。以訴訟方式解決教育糾紛，往往是以法院的判決來“了結”糾紛，但“這里所說的解決并不一定意味著糾紛在社會和心理意義上也得到了真正解決。由于敗訴的當事者不滿判決是一般現象，表面上像是解決了的糾紛又有可能在其他方面表現出來”[4]。教育活動本身具有特殊性，長期以來教育者與受教育者之間形成的特別關系，使無論是接受教育的受教育者，還是專門實施教育教學的學校，都不愿意以“對簿公堂”的方式解決糾紛。因此，行政調解這一糾紛解決方式，是指在發生教育行政糾紛時，由教育行政機關主持，雙方當事人通過平等協商而達成類似“互利共贏”局面的糾紛解決方式。這種將情、理、法綜合融入其中的柔性、溫和的解決方式，更有利于消除當事人的對抗情緒，使當事人在自愿的基礎上理性解決糾紛，避免矛盾激化，降低糾紛產生的不良影響。

二、我國現行教育行政調解制度存在的不足

教育行政調解在與其他糾紛解決方式的對比之下凸顯出不可多得的優勢，但在現實糾紛解決的執行中，教育行政調解制度仍有較多不盡人意之處，嚴重影響著該項制度作用的發揮。

1.立法缺乏明確規定

目前，我國已出臺的教育法律、法規中，對教育行政調解涉及甚少，鮮有專章、專節對教育行政調解進行規定，只有一些零星的條款對其進行了簡單描述。如，2002年教育部頒布的《學生傷害事故處理辦法》第19條、第20條規定，學生在發生傷害事故后，當事人在自愿的基礎上，可以請求主管的教育行政部門對糾紛進行調解，教育行政部門認為必要的，可以指定專門人員進行調解，并應在受理申請后的60日內完成調解。而我國現有的《教育法》、《教師法》、《義務教育法》等專門的教育法律，對教育糾紛解決途徑的規定很少，有關教育行政調解制度幾乎沒有涉及。可以說，《學生傷害事故處理辦法》只是規定了教育行政調解可以是解決事故糾紛的一種渠道，而這一制度究竟如何運作，諸如當事人如何提起申請、申請之后具體由教育行政機關的哪一機構受理、受理機構組織調解的規則和程序是什么、當事人在調解中有哪些權利等具體問題，均缺乏相應的具體規定。正是由于立法上的不完善，導致教育行政調解制度在實際運行中出現了很多問題，尤其是調解規則和程序的缺失，使得教育行政調解隨意性較大，這一方面容易損害當事人的合法利益，另一方面也嚴重影響了該制度功能優勢的發揮。

2.調解范圍過于狹窄

目前，依據現有的相關法律、法規的規定，能夠納入教育行政調解范圍的僅限于教育民事糾紛，而且現行法律、法規對于可以納入行政調解的教育民事糾紛的列舉也非常有限，僅涉及到了因校園傷害事故引發的人身損害賠償糾紛。事實上，隨著平權型教育法律關系的不斷增多，教育領域中平等主體之間產生的不同類型的教育民事糾紛越來越多，諸如財產權引發的糾紛、知識產權引發的糾紛等都時有發生，但現行法律、法規并沒有明文將上述民事糾紛納入教育行政調解范圍之中。至于教育實踐中普遍存在的學校因行使管理權與受教育者產生的各種糾紛，因其糾紛性質比較特殊，法律只規定了可以通過申訴或訴訟等途徑進行解決，尚不屬于教育行政調解范圍之內。由于行政權力一直被認為具有不可處分性，因此，教育行政機關在履行職權過程中與相對人產生的糾紛更是被排除在行政調解范圍之外。

3.調解協議的法律效力欠缺

教育行政調解所追求的最終結果，是指糾紛的雙方當事人，能夠就爭議的事項最終達成類似“互利共贏”的調解協議。但目前的缺漏卻是法律對于調解協議的法律效力沒有做出明確規定，一般只是規定調解不成或反悔的，可以依法提起訴訟。《學生傷害事故處理辦法》第21條規定：“對經調解達成的協議，一方當事人不履行或者反悔的，雙方可以依法提起訴訟”。2002年《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》肯定了人民調解協議的效力，但對行政調解協議的效力問題并沒有給予明確規定。2009年《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》賦予了行政調解協議具有民事合同的性質，但也同時規定了這種調解協議需雙方當事人共同申請，經由人民法院確認后方可獲得強制執行。《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中還規定：“當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的調解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。”這不難看出，經教育行政機關調解后達成的調解協議在法律效力上是欠缺的，沒有經過司法確認的行政調解協議在當事人不服或反悔的情況下，當事人只能以原爭議的事實向人民法院提起訴訟，由人民法院重新進行審理。這也意味著，爭議的解決可能又回到了原點，教育行政機關所進行的調解沒有起到解決糾紛的作用，等于白白浪費了時間和資源。這不僅會嚴重影響教育行政機關介入糾紛調解的積極性，同時也抑制了當事人尋求調解的主動性，極大消弱了教育行政調解在教育糾紛解決中的重要作用。

三、我國教育行政調解制度的完善

在依法治國背景下，完善教育行政調解制度，充分發揮教育行政調解獨特的功能與優勢，是健全我國教育糾紛解決機制、促進教育和諧穩定發展的一個重要方面。

1.健全教育行政調解相關立法

完善我國教育行政調解制度，首先必須解決立法問題。當前，針對教育行政調解專門出臺一部法律，尚缺乏現實可行性，但可以依托普通的行政法治建設和現有的教育法律體系建設來加以解決。一方面，可以通過國家相關行政立法，如制定《行政程序法》等對行政調解做出專門規定，或直接制定《行政調解法》，來明確具有共通性的行政調解的基本規則和基本要求；另一方面，對于教育行政調解制度所涉及的具體問題，如調解機構的設置、調解人員的選配、處理權限以及具體調解過程的監督等具有專門性和特殊性的問題，則可以在涉及教育行政調解的教育單項立法中來予以特別規定。這樣就可以通過全局性的統一立法與特定領域的專門立法相結合的形式，使有關教育行政調解的法律、法規形成有機協調的體系。在內容上，教育行政調解具體機構各類事項及其該機構的職責權限、調解的范圍及程序、調解的效力以及調解過程的監督等都應該是教育行政調解立法應明確規定并不可或缺的事項，這樣才能用以保證為實踐提供充分的法律依據。

2.拓寬教育行政調解受案范圍

從教育發展的角度看，教育行政調解的受案范圍應具有廣泛性，不應僅局限于校園人身傷害賠償等極少數的民事爭議，還應包括：第一，不同教育法律關系主體之間發生的與教育管理活動有關的其他民事爭議。之所以強調與教育活動有關，在于強調并不是主張將全部民事糾紛都納入教育行政調解而使其受案范圍無限擴大。基于教育行政調解專業性、權威性等特點，一般而言，與教育管理活動相關的民事糾紛，本身屬于教育行政機關的職權管理范圍，教育行政機關解決這些糾紛可以發揮獨特優勢，如基于教育活動而產生的合同糾紛、知識產權糾紛等。第二，學校在行使職權過程中與受教育者及其家長、教師等因教育管理而產生的人身權和財產權糾紛。在現代教育發展中，由于學校、教師以及受教育者法律地位的變化，學校與受教育者及其家長、學校與教師之間的法律關系也變得復雜、多樣，學校與受教者及其家長、教師之間的糾紛越來越多。對于學校在行使職權過程中與受教育者及其家長、教師等因教育管理而產生的人身權和財產權法等糾紛，也適于納入教育行政調解受案范圍。第三，教育行政機關履行職責過程中產生的部分行政爭議。隨著現代行政法治的發展，將部分行政爭議納入行政調解范圍已是大勢所趨。公民、法人和其他組織對教育行政機關做出的具體行政行為不服而引起的行政裁決、行政復議案件適合于先行調解的，受教育者或教師對于涉及學校行使國家教育公權做出的決定不服而向教育行政機關提起的教育申訴案件，以及其他涉及教育行政機關自由裁量權行使行政爭議案件都可納入教育行政調解范圍。

3.明確教育行政調解協議的法律效力

為了更好地發揮教育行政調解解糾功能，必須在原有法律規定的基礎上進一步解決調解協議的法律效力問題，需要在法律條款中明確規定教育行政調解協議的性質以及該調解協議的法律效力。因此，針對于這一問題，可視具體情況做出如下規定：第一，對于民事糾紛所達成的行政調解協議，依據《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》體現的精神以及若干規定的要求，賦予教育行政調解協議民事合同的法律效力，并且，糾紛雙方的當事人在達成行政調解協議后，需要共同送交人民法院進行進一步的審核，通過法院審核并準備確認后的協議及具有相應的法律效力以及強制執行力。第二，經由糾紛當事人申請在教育行政機關主持下達成的調解協議，可以設定一定期限的反悔期，如果在反悔期內當事人一方或雙方反悔的，視為調解無效，當事人可以通過訴訟等其他途徑解決糾紛，逾期未提出反悔，且也不主動要求法院確認的，視為協議生效，可由教育行政機關直接要求法院審核并賦予其強制執行力。第三，對于行政糾紛達成的行政調解協議，經雙方當事人簽字后，即具有法律效力。調解協議可以規定生效期，當事人在生效期內未表示反悔的，則該調解協議具有相當于行政判決書的效力，一方不履行協議的，另一方可以申請人民法院強制執行。

完善教育行政調解制度，還要健全救濟機制和監督機制。如果教育行政調解機構存在違法行為，侵犯了爭議當事人的合法權益，應允許爭議當事人通過行政監察、行政復議等途徑維護受損權益，并對違法行為進行責任追究。

教育行政調解不僅應當而且能夠在教育糾紛解決中發揮重要作用。隨著教育法治建設的發展和教育行政調解制度的不斷完善，教育行政調解在教育糾紛解決領域中的作用將會得到日益凸顯。

參考文獻

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[4] 谷口安平.程序正義與訴訟[M].王亞新，劉榮軍，譯.北京：中國政法大學出版社，1996.

[作者：郝淑華（1963-），女，遼寧彰武人，沈陽師范大學教育科學學院教授，碩士生導師；趙世謙（1971-），男，遼寧黑山人，沈陽師范大學教育科學學院講師，博士。]

【責任編輯 王 穎】