行政權社會化的合法性初探

【摘要】20世紀中后期以來，隨著政府職能的轉變，行政權力行使的方式和內涵發生了很大的變化，部分行政權日益從政府向社會轉移，公共行政改革不斷深入。雖然行政權社會化的發展態勢迅猛，但現今的理論研究對于行政權社會化的合法性關注不夠，因此，本文對其形式合法性依據進行進一步分析研究，以解決實際問題。

【關鍵詞】行政權社會化；公共行政；理論基礎；合法性；社會基礎；法律依據

20世紀中期，隨著科學技術和經濟的發展，“行政國”出現，“福利國家”興起。在這樣的背景下，傳統行政法和行政權行使模式受到巨大沖擊。英國、美國、德國、法國等國家，在原有行政法制度中，逐漸引入現代公共行政理論，特別是行政權社會化的運用與發展，有力推動了當代行政法機制和行政治理模式的進化。我國的行政權社會化隨著政府職能的轉變和社會自由空間逐漸擴大而不斷發展，但在實踐中還存在著政府機構改革力度不夠、非政府組織缺乏統一規劃，社會認同度不夠等一系列問題。這些問題根源于我國行政權社會化的合法性基礎薄弱，只有鞏固其存在的合法性基礎，才能進一步推動現代公共行政的改革。本文通過憲法視角和行政法視角分析行政權社會化的形式合法性。

一、憲法視角

我國現行的憲法中，關于立法權和司法權的范圍都有明確的規定，但卻沒能夠確定行政權的具體范圍。我國當前《憲法》第89條對國務院的職能列舉了18項，幾乎每一項都是一個寬泛的權力范圍。《憲法》第107條雖對地方各級人民政府的權力做出了規定，但規定基本上都是綜合性權力。因此，不論是中央還是地方，行政權仍然是一個范疇性權力。其主要原因在于行政事務的社會屬性十分明顯，我們不可能將其完全以政治的視野決定具體范圍。在行政權的運作中，一些事態范圍與歸屬于社會過程中的事態范圍本來就無法明確確定各自邊界。“環境是多變的，環境系統中任何一個部分的變動，均會對組織發生影響；組織亦是多變的，組織系統中任何一個部分的變動，均會對行政管理發生影響；因此，行政管理須作經常的調整以求適應”。正是行政權的這種狀況決定了行政體制與社會的關系十分密切。基于這樣的關系形式，一部分行政權由社會組織行使就沒有太大的理論障礙和體制障礙。《憲法》第2條規定了人民可以通過各種方式參與管理國家事務、經濟和文化事業和社會事務。公民完全可以通過參加行業協會、公共事業組織、基層群眾性自治組織等組織來實現自己的權利，在組織中參與處理公共事務，行使行政權。《憲法》第111條反映了村民委員會和居民委員會管理本轄區內的公共事務和公益事業，在一定程度上行使著行政權，客觀上說明行政權并非完全是由各級人民政府單獨行使，行使行政權的主體是多元的。此外我國《憲法》還規定了國家權力的行使要從效率原則出發，講求靈活性、方便性等，權力處置的社會化就能解決這樣的問題，即由于權力根基于社會之中，權力行使的方便性、效率化和靈活性與社會過程結合起來，歸于社會組織之中就沒有任何理論障礙。

二、行政法視角

我國《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》雖然相對于《憲法》來說，對行政權作了進一步具體規定，但這些具體權力仍然要比司法權和其他國家權力的概念難把握得多。2001年我國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提到了“職權剝離”的概念，加強社會參與，將更多地行政權轉向社會，而這種行政權社會化在一定程度上也是行政權效率化的一個做法。正如2013年《國務院機構改革與職能轉變方案》所指出：“真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預，切實提高政府管理科學化水平”、“該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合”，在這樣的機構改革的大背景下，也為行政權社會化提供了更為充分的合法性依據。

行政權社會化在一些部門特別法上也有特殊的體現。例如我國《專利法》中的專利復審委員會對于專利申請人的復審請求進行復審、做出決定；《鐵路法》中的鐵路運輸企業履行行政管理的職能，并在一定程度上對行政相對人行使行政處罰權、《教育法》中的學校和其他教育機構同樣也享有一定的行政管理的職能。此外，我國有關城市環境衛生管理方面的職能是由城建執法隊履行的，他們也并不是行政系統的編制，只是與城市環境衛生的社會主體關系更加密切一些。正是由于社會組織對于特殊事務所具有的專業性、靈活性與效率性，我國當前各種部門的特殊法在立法過程中都會傾向于把部分專業性較強、權力根基扎根于社會較深的行政權給予這些社會組織，為其解決合法性障礙，才能保障、推動行政權社會化的動態發展。

縱觀我國改革開放30年，每一項成就的取得都與行政權社會化的深入發展與不斷推進緊密相連，因此對于行政權社會化的方向我們必須義無反顧的堅持，只有這樣才能克服各種困難，使社會化改革持續下去，取得實質性成果。隨著社會主義市場經濟的進一步發展、社會主義民主政治的進一步完善、人民自主管理和社會自治的進一步提高，我國行政權社會化的發展必定會有顯著突破。

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【作者簡介】

田鑫（1994—），男，漢族，山西晉中人，西北政法大學行政法學院法學專業2013級本科生。