移動轉售商用戶權益保護體系研究

楊德琛

【摘 要】自2013年12月底國內第1批共計11家移動轉售牌照發放以來，我國移動轉售市場規模呈現加速增長趨勢，截至2016年初移動轉售業務用戶規模已達到約2000萬，未來用戶權益保護勢必引起關注。首先總結國際移動轉售商監管機構用戶權益保護經驗，其次分析《移動通信轉售業務試點方案》對用戶權益保護的要求和當前電信服務監管組織體系，最后從行業管理部門、移動轉售商、基礎運營商及用戶四個角度，提出移動轉售用戶權益保護策略建議。

【關鍵詞】移動轉售 虛擬運營 用戶權益 電信

中圖分類號：F626.5 文獻標志碼：A 文章編號：1006-1010（2016）09-0018-06

1 引言

從工信部公開數據看，截至2016年初，國內移動轉售商共有約40家正式放號，移動通信轉售用戶總數約2000萬戶，占全國移動用戶數約1.5%，凈增用戶份額約50%。回顧移動轉售業務發展歷程，6個月時間，移動轉售用戶規模突破100萬；9個月時間，從100萬跨越至1000萬；而從1000萬到2000萬僅用了4個月，可以預見未來幾年，移動轉售業務仍將呈現加速發展趨勢，隨著網上曝光的各類個人信息泄露事件增多，勢必引起移動轉售商用戶對自身隱私權、知情權等權利的關注，未來移動轉售商用戶權益保護的重要性將逐漸凸顯。

2 關于移動轉售的研究評述

從2015年來關于移動轉售的研究情況看，在發展模式、業務運營、博弈模型等領域有部分代表性成果，具體來看：

一是發展模式方面。張天驍、董昭[1]針對電信運營商與移動轉售商的合作模式、業務發展模式進行比較，提出優化合作建議，并給出可行的組網方案。肖清華[2]剖析移動轉售商與基礎運營商差異，找出國內移動轉售商身處困境的原因，并給出建議和意見。周代衛等[3]認為移動轉售商在人才、資金和業務模式等方面存在困境，總結其在物聯網業務上的有利條件，并給出了移動轉售商開展物聯網業務模式的建議。石靖寧[4]從海外發展實踐出發，闡述移動轉售商的生存環境，再從市場格局、微觀市場份額、ARPU、渠道體系和政府管制等角度分析移動轉售商對國內移動通信市場帶來的影響。孫燁然[5]認為對移動轉售商產生的積極影響包括培養用戶市場、深化發展進程和滿足多樣化需求；消極影響包括監管難度增大、消費者信用風險更大和增加了基礎運營商壓力，最后提出對移動轉售商的發展建議。許立東[6]認為國內移動通信轉售業務順利起步，轉售商作為新興力量，當前的積極創新主要在資費計劃、流量服務、業務捆綁、跨界融合等方面，并提出四個方面建議：一是堅定不移走商業模式創新和差異化模式；二是建立批發結算價格動態調整機制；三是建立碼號資源提前規劃、動態分配模式；四是加強移動通信轉售市場監管。

二是業務運營方面。彭榮林[7]提出國內移動轉售產品受限于轉售批發價限制導致移動轉售商在目標定位、自有業務及成本價格方面受到負向影響，并給出相關建議。一是批零倒掛問題需要有標準；二是運營商不能按自身價格體系來制訂轉售結算價格；三是移動轉售商在商業模式不清晰情況下可以和有通信提供能力企業先合作試點。白玥[8]利用SWOT方法分析了移動轉售商校園營銷的內外部環境以及優劣勢，初步設計了170號段的校園營銷策略。四是沈彬[9]提出了針對在不同場景如開機界面、開機問候語、終端狀態欄、終端軟件等，在移動終端上準（實時）顯示移動轉售企業標識的解決方案。

三是博弈模型方面。劉相龍、林孔團[10]認為國內移動轉售商陷入發展困境的主要原因是未理清與基礎運營商的競合關系，建議移動轉售商和基礎運營商的最優策略是雙方合作，最后給出雙方合作的路徑建議，如在品牌推廣與營銷渠道方面進行合作；商在產品與服務方面進行合作；在價格上進一步協商；共同確定行業標準。

綜上來看，關于移動轉售商用戶權益保護體系方面的研究成果較少，本文考慮以此為切入點進行展開分析。

3 國際移動轉售商監管機構用戶權益保護經驗

1999年，國際移動轉售商在歐洲開始興起，隨后中國香港、美國、日本和韓國等市場相繼開放，截至目前已發展15年以上，從國際移動轉售商監管機構用戶權益保護經驗看，主要包括以下6個方面：

（1）服務標準方面：一般要求移動轉售商應提供至少與基礎運營商同等級的服務質量或合乎法律規定標準的服務質量。

（2）服務責任方面：明確“誰經營誰負責，誰收費誰負責”的原則，服務質量責任方為移動轉售商，因為移動轉售商使用自身品牌提供服務，如出現網絡質量問題，由基礎運營商協助解決。

（3）特殊服務方面：移動轉售商通常被要求免費提供110、120等急救電話（如中國臺灣、新加坡等），在號碼可攜帶服務地區，移動轉售商還被要求提供號碼可攜帶服務。

（4）處理用戶申訴方面：個別國家要求移動轉售商必須在每個城市設立一個客戶中心來處理用戶申訴事宜。

（5）提前通知用戶方面：印度監管機構TRAI規定移動轉售商退出市場前，必須提早6個月告知用戶、基礎運營商和監管機構。

（6）用戶接收方面：要求與移動轉售商簽約的基礎運營商負責接收移動轉售商的用戶，且不收入門費等額外費用，允許用戶使用原號碼。

4 《移動通信轉售業務試點方案》對用戶權益保護的要求

如表1所示，為了保護用戶合法權益，維持公平的市場競爭秩序，保障試點順利進行，《移動通信轉售業務試點方案》對移動轉售商用戶權益保護的相關規定基本延續了對基礎運營商的監管模式，涉及事前、事中及事后三個階段。

5 電信服務監管組織體系

如圖1所示，電信服務質量監管工作體系目前主要涵蓋行業管理部門、基礎運營商、有代收費合作的增值企業和用戶四個方面的權力義務和監管范圍，移動轉售商被納入監管體系，具體監管方式尚在探索中，原有的監管工作體系主要包括季度四項工作（季度檢查、分析例會、問責督辦、社會通告等）、申訴與信訪、季度/年度服務測評、季度撥測檢查、服務輿情監測。

具體來看，目前部省兩級監管機構均設統一的12300用戶申訴處理機構和用戶委員會，同時，支撐機構和測試機構協助監管部門完成日常服務質量監管。基礎運營商也建立客服電話等各類投訴渠道，實現了部省聯通、政企互動的電信服務監督組織體系。根據《移動通信轉售業務試點方案》（工信部通[2013]191號）第（十）條，移動轉售商與用戶之間發生的服務質量問題，由試點地區電信管理機構所屬申訴受理中心處理。

6 移動轉售用戶權益保護策略建議

從主體角度看，移動轉售范疇的用戶權益保護涉及四個方面，分別是行業管理部門、移動轉售商、基礎運營商及用戶。

（1）行業管理部門：重點把握監管方向，完善法規并細化相關細則，全方位借助市場調節功能，引入第三方平臺或機構，圍繞用戶評價及投訴切實保障用戶權益。

（2）移動轉售商：以用戶滿意為導向，完善內部管理及服務機制，逐步提升產品及服務能力，確保業務發展與用戶滿意同提升。

（3）基礎運營商：以保通信網絡質量為基礎，積極做好移動轉售商退市、退服的準備，提前制定移動轉售商用戶接收事宜。

（4）用戶：充分了解自身具備的權利，知悉維權途徑及方式。

如圖2所示，以移動轉售用戶權益保護為核心目標，以法律法規為依據，根據移動轉售服務特點，按照四個主體在用戶權益保護匯總的角色、職責，制定具體辦法，構建“政府監管、行業自律、用戶監督”的移動轉售用戶權益保護體系架構。

6.1 對行業管理部門的建議

（1）完善法律法規，細化管理辦法及方案

針對移動轉售業務的相關管理辦法，如《移動通信轉售業務試點方案》（工信部通[2013]191號）、《關于加強移動通信轉售企業電信資費網上公示管理工作的通知》（工信部2014年05月26日發布）、《工業和信息化部辦公廳關于移動通信轉售業務用戶使用互聯網服務有關問題的通知》（工信廳通函〔2014〕559號）、《工業和信息化部關于移動通信轉售業務批發價格調整的指導意見》（工信部通信〔2015〕479號）、《關于加強規范管理促進移動通信轉售業務健康發展的通知》（工信部通信〔2016〕160號）等。以上行業管理辦法，絕大部分停留在“概念”層面，落地實施時無法定量衡量，筆者認為需要在以下兩個方面加強：

一是處罰需要法規條文依據：制定虛假宣傳、產品服務不到位、投訴處理不給力、網絡質量無保障等涉嫌侵犯用戶權益的問題等均需要引起移動轉售商的高度重視。

二是退市、退服機制需要細化：移動轉售商不可擅自暫停或停止服務，需提前向行業管理部門申請，待批準后，對涉及到的用戶善后工作妥當后，才可退服退市。其中，善后工作包括與基礎運營商進行業務與用戶交接；向用戶提供轉網服務；并盡量做到號碼、業務、資費、服務等不變的原則，或按事先商定協議給予用戶補償。

（2）完善投訴處理機制，協同多部門聯動監管

目前大部分移動轉售商通過網絡提供產品及服務，投訴處理機制方面需要加強，一是部級和省級行業管理部門針對移動轉售商的監管職責需重新理清。如建立投訴閉環機制，部級行業管理部門需要花大力氣解決省級行業管理部門面臨投訴的共性且跨省類問題。二是隨著轉售業務范圍擴大和服務環節增加，僅依靠行業主管部門專業司局難以處理較復雜的服務問題，需要將工商、公安、文化、央行等部門納入移動轉售用戶權益保護監管體制中，搭建多方共治平臺。如流量銀行、在線支付等業務發展，勢必引發金融類問題，需要聯合金融監管等部門共同應對。

移動轉售多部門聯動監管體系如圖3所示：

（3）結合國內移動轉售發展階段，實行階段式監管服務

移動轉售業務發展時間遠遠不如基礎運營商，因此監管標準應與基礎運營商有所區別，建議行業管理部門結合移動轉售發展階段，進行分階段式管理。

1）起步階段，鼓勵為主：進一步完善移動轉售業務管理辦法，細化各類違規行為處罰規則，鑒于剛起步，可以采取“民不舉官不究”的寬松管理政策。

2）發展階段，賞罰分明：建立轉售曝光平臺，表揚與懲罰同行，以用戶評價和政府管理相結合的方式建立轉售商督查機制，對于問題企業，做到嚴查必究。

3）退出階段，嚴格履約：行業主管部門需要提前考慮轉售商退市、退服后用戶安置事宜，細化轉售商善后細節，明確轉售商和基礎運營商各自職責，同時在轉售商用戶服務協議中明確規定終止類相關條款，避免未來出現群體性不和諧事件。

（4）健全閉環管理機制，完善事前、事中、事后監管服務

通信行業及服務快速發展，轉售業務及服務監管需求對通信業現行管理提出新要求，管理模式及辦法亟待優化調整。

1）簡化轉售服務事前準入：對轉售服務設計的新業務、產品及服務不再逐個環節審查后批準入市，把控與用戶權益緊密相關的關鍵環節即可，入市后市場會自行調節。

2）優化轉售服務事中管理：將轉售商服務質量納入用戶滿意度評測機制中，業務及產品的優劣由用戶評價，結合客戶投訴，將市場及用戶不認可的業務及產品隨時叫停。

3）深化轉售服務事后處理：一是健全事后退出制度，設定吊銷違法違規轉售商的經營許可資質的場景和條件，提高違法違規成本；二是完善部省、部委聯動處理機制，實現跨省、跨領域聯動快速響應。

（5）狠抓重點環節管理措施改進

結合基礎運營商監管服務經驗，在營銷宣傳、新業務服務、投訴處理、網絡質量等重點環節，針對移動轉售商制定管理辦法，明確管理與處罰細則，充分利用第三方平臺或機構、社會及用戶力量，對移動轉售商進行全方位監管。具體措施建議如下：

1）撥測考核：參照基礎運營商監管經驗，將重點環節納入常態化撥測范圍，按月或季隨機抽取一定比例的移動轉售商進行撥測；同時，可委托第三方有豐富經驗的機構對移動轉售商進行檢查（如電話調查、現場暗訪等），定期向行業主管部門匯報。

2）申訴通道：行業主管部門建立常態化申訴機制，定期統計移動轉售商重點環節用戶投訴情況，做到“有訴必回”，針對重點反映的問題進行查證并形成經驗，定期整理并在省、部級之間共享。

3）社會監督：充分調動社會力量參與監督，如在部及各地管局官方網站開通社會監督版面，面向社會廣泛召集監督志愿者，各地管局召集報名的志愿者考核合格后，即可建議志愿者隨時將發現的問題通過網站版面進行反饋，同時，如條件成熟，行業管理部門可以酌情成立支持基金。

6.2 對基礎運營商的建議

（1）強化與移動轉售商的常態化溝通

一是“商業合同”中涉及基礎運營商、移動轉售商等雙方權責之處，應以保障用戶權益為中心，需建立在雙方友好溝通的基礎上進行細化，否則細則容易超出對方承受或無法達到預期目標，而使雙方處于對立面，不利于工作順利開展，亦不利于企業發展。

二是基礎運營商應加強對移動轉售商的必要輔導。因為移動轉售商入行時間較短，在構建客服和計費系統、快捷高效用戶投訴等方面經驗不足，為了幫助移動轉售商少走“彎路”，提高系統建設質量，提升資金利用效益，基礎運營商可考慮定期開展培訓或經驗交流。

三是基礎運營商應盡早告知與移動轉售商相關的規劃內容及流程。如對接系統升級改造、網絡資源割接等，讓移動轉售商留有充裕的時間進行支撐配合。

（2）應提前做好個別簽約移動轉售商退市、退服準備

市場發展環境日益激烈，個別轉售商因自身發展或戰略考慮可能會隨時提出退出移動轉售市場，為了盡快保障用戶權益，讓用戶無感知“服務交接”，屆時用戶安置與交接將成為討論熱點，為了不形成負面的群體性事件，基礎運營商需提前做好準備。

（3）建立與移動轉售商協同工作機制

與基礎運營商“打交道”過程中，簽約的移動轉售商的員工將涉及各類部門，如果與基礎運營商多個對應部門對接，溝通效率及效果均無法保障，因此建議基礎運營商成立專門的轉售服務合作部，設定專人轉崗，建立定期溝通、應急響應、投訴處理等機制。

6.3 對移動轉售商的建議

進入移動轉售市場，業務創新固然重要，但應重視創新過程中容易產生的問題，具體建議如下：

（1）建立基于用戶滿意度的業務質量測評機制

以用戶滿意度作為衡量業務或產品的標準，進一步評判業務或產品是否應該改造或淘汰，下線用戶不滿意的業務或產品，依靠業務質量測評機制保障用戶滿意度是企業持續健康發展的重要手段之一。

（2）建立基于用戶感知的營銷推廣機制

移動轉售商在營銷宣傳過程中，要時刻關注用戶感知，做到實際服務與宣傳信息一致，避免夸大宣傳或誤導宣傳造成用戶誤解，損害用戶知情權而導致對企業的負面影響。

（3）建立基于用戶滿意度的內部流程保障機制

傳統用戶滿意度僅是企業內部流程的一個后評估標準，無法實現用戶滿意度全程閉環管控。移動轉售商應形成跨部門聚力協作，實現服務質量全程閉環管控的模式。

6.4 對用戶的建議

（1）用戶在訂購移動轉售商服務前應充分了解其業務的服務、資費、起止時間、退訂條件及方式等，在辦理業務后妥善保管相關協議憑證。

（2）用戶應充分了解移動轉售商在業務辦理及服務過程中收集了哪些個人信息，被侵權時，用戶應明確知曉自身被侵犯哪項權利，首先應向移動轉售商對口部門投訴，投訴未果后再向行業管理部門或消協進行申訴維權，處理結果如不滿意有相關途徑進行維權。

（3）用戶對于社會輿論，尤其是網絡輿論，應具備或培養鑒別能力，不輕易被虛假信息蒙騙。絕大部分場景下，虛假信息均由不法分子或動機不純的個人或集體捏造，如XX運營商流量計費系統存在漏洞、發送XX至XX、或訂購XX套餐可以享受免費流量等。

7 結束語

移動轉售市場開放對于通信市場繁榮、用戶業務及服務可選性增多等方面無疑具有促進作用，經過兩年多發展，參照通信行業發展經驗，市場規模快速增加后勢必會出現諸多新問題、新需求，有待重視并解決，其中用戶權益保障則是重點之一。通信市場發展瞬息萬變，各參與主體需要在發展過程中及時總結、不斷思考，才能推進通信及移動轉售市場持續健康發展。

參考文獻：

[1] 張天驍，董昭. 傳統運營商與虛擬運營商合作模式選擇及系統實現方案研究[J]. 電信工程技術與標準化， 2015（3）： 66-71.

[2] 肖清華. 虛擬運營商的發展模式討論[J]. 移動通信， 2015（7）： 3-6.

[3] 周代衛，孫向前，沈雅琴，等. 虛擬運營商開展物聯網業務模式探討[J]. 移動通信， 2015（7）： 10-13.

[4] 石靖寧. 虛擬運營商對國內移動通信市場的影響芻議[J]. 移動通信， 2015（1）： 25-27.

[5] 孫燁然. 虛擬運營商給國內移動通信市場帶來的影響分析[J]. 現代商業， 2015（14）： 49.

[6] 許立東. 移動通信轉售業務順利起步優化市場競爭格局[J]. 世界電信， 2015（11）： 14-18.

[7] 彭榮林. 移動通信轉售批發價對轉售產品的影響[J]. 中興通訊技術， 2015（5）： 13-16.

[8] 白玥. 虛擬運營商進入電信業現狀分析與校園市場營銷策略初探[J]. 經營者， 2015（4）： 20.

[9] 沈彬，李碩，孟然. 基于移動終端顯示移動轉售企業標識的解決方案[J]. 中興通訊技術， 2015（5）： 24-26.

[10] 劉相龍，林孔團. 虛擬運營商與基礎運營商競合博弈[J]. 山東工商學院學報， 2015（6）： 14-18.