給土地流轉上保險

陳曉

“積極發展多種形式農業適度規模經營，完善對家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農戶依法自愿有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯合或土地托管。”今年政府工作報告對扶持家庭農場等經營主體采用了這樣的措辭。在此背后，則是逃不掉也繞不開的土地流轉制度。

土地流轉三部曲

如今，土地流轉正在成為農村經濟發展的重要推手，同時也是農村改革的關鍵一環。

總體看來，我國農村土地使用權流轉的發展，經歷了從禁止到限制、再到開放的“三部曲”，其中的幾個重要節點尤為關鍵。

1984年，原來的禁止政策開了口子，中央一號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，但“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地”。接下來，1988年的《土地管理法》和1993年的《農業法》規定“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓”。2003年，中國農村土地承包經營制度開啟法制化新篇章，這一年施行的《土地承包法》專門規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。

2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。此后，2009年和2010年的中央一號文件均對土地使用權流轉高度重視。這些法律、政策，對農村土地流轉的引導和推進，提供了最有力的保障。

2013年，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”這是農村土地制度的又一次重大突破，農業現代化再進一步。

2014年，“三權分置”被提出，即“堅持完善農村基本經營制度，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行‘三權分置。”細看近幾年的中央一號文件，土地流轉作為其中的重要組成部分，正在加速推進。

回顧土地流轉政策的演變歷程，全部禁止、部分限制和明確開放的3個階段，已然顯示出土地流轉制度建設取得的巨大成就。

業主跑了，農民虧了

在土地流轉快速推進的同時，問題也是層出不窮。隨著投向農業的社會資金不斷增加，農村土地流轉比例也越來越高，但土地流轉協議非正常性中止的情況常有發生，成為各地土地流轉無法回避的問題。由于土地流轉是一種市場行為，現行政策法律體系中缺乏強有力的監管和約束機制，土地流轉雙方違約的代價輕微，這就使得土地規模流轉的風險居高不下。

成都是全國農村改革試驗區，承擔了11項改革試驗任務，主要著力于農村土地制度、農業支持保護體系、農村金融制度等問題的改革探索。成都邛崍市自2005年金色大地公司出現首例大規模土地流轉單方違約，直至2014年底川之味拖欠土地租金事件以來，共出現較大規模的拖欠租金事件9宗，涉及面積約1.7萬畝，給廣大群眾造成了很大的損失。

邛崍地處成都平原西部，是個典型的農業大縣。全市農村土地確權面積68萬畝，去年流轉面積25.1萬畝，適度規模經營比重達36.78%。在土地流轉快速推進的同時，也存在潛在風險。對農民來說，最大的風險莫過于業主“跑路”，租金“打水漂”。

“我們村都跑過三個業主了！”在冉義鎮九龍村，61歲的村民牟保清掰著指頭細數：“第一個是在2013年，雙流的一家公司來我們村搞鰻魚基地，結果經營不善走了，欠了一年多的租金。第二家公司流轉了我們村、共富村、石子村的3000多畝地，后來老板自己出了問題，每畝地欠了100多元租金。第三個業主流轉了幾個村的1000多畝土地，結果種了不到一年就又撂荒了。”

村里的種糧大戶黃光倫補充：“我原來在外面干工程，回來種地就是因為跑掉的業主是我介紹來的，他丟下的爛攤子我不能不管。”

黃光倫是本村人，村民們不再信任外來的業主和工商資本，而愿意把土地流轉給他，每畝租金都比給外人的便宜100元。

據了解，2012年至2014年間，冉義鎮先后有4家公司的老板跑路，上千畝土地欠下了幾十萬元租金。“這涉及2000多戶村民，雖然后來欠款被追了回來，但留在村民心里的影響卻難以消除。”鎮長張麗說。

不流轉行不行？牟保清搖起了頭。去年8月牟保清搬進了鎮上新建的住宅小區，他和老伴帶孫子，兒子兒媳在成都打工，都勸他們把地流轉出去。

“村里的年輕人都出去打工了，只剩下老人和婦女種地，只要租金有保障，大家還是希望把地流轉出去。”黃光倫說。

冉義鎮農民的集中居住率達到了85%。生活方式變了，生產方式也要改變。就拿九龍村來說，全村800多戶人家，只剩下八九十戶還居住在老村，這其中還有一半是常年在外打工的。

市場化破解土地流轉風險

2014年以來，邛崍探索“土地預流轉+非融資性擔保”模式，就是村集體成立土地股份合作社，村民先把土地“預流轉”給合作社，再由合作社統一招標、流轉。“這個非融資性擔保是由政府來做的，說到底還是由政府兜底。”邛崍市農林局局長陳漢云說。

如何用市場化方式破解土地流轉金融風險？在這一模式的基礎上，2015年邛崍市在冉義等鄉鎮試點土地履約保證保險。具體說，就是引入保險公司開發土地流轉履約保證保險產品，保費按土地流轉交易額的3%收取，財政“以獎代補”分攤50%的保費，另一半保費農戶出20%、業主承擔80%。“一旦業主違約，農民的損失都將由保險公司賠付，再由保險公司向承租業主追討。”陳漢云介紹。

2015年12月，中華聯合財產保險公司與邛崍友良種植合作社負責人簽訂保險保單，這成為全國第一單土地流轉履約保證保險合同。目前，中國人保、錦泰保險等多家保險公司都開發了相關產品。

67歲的陳世清是冉義鎮共富村村民，8畝地都流轉給友良種植合作社。“我們只交3元的保費，就可以保障每畝1000元的租金，安心多了。”陳世清很高興。

友良種植合作社負責人汪友良也覺得有保障。“對于合作社來說也是一件好事，以前總擔心，村民第二年不租了，現在有了保險，我們也可以把眼光放長遠了。目前，規模種糧的風險之一在于由于經營者管理不善以及當季氣候等原因，造成糧食大面積減產，經營者損失慘重，農民的租金無法兌現，導致流出方和流入方不信任。”汪友良流轉了6000余畝土地，本人也成為全國土地流轉保證保險第一單的投保人。以土地經營權證和10年的土地流轉合同，經過交易鑒證，每畝可從銀行貸款1000元。他說，“去年稻飛虱嚴重，200多畝田受到嚴重影響，每畝只能收獲200多斤稻谷。當時要是有土地流轉保險就好了”。

黃光倫也說，原來和村民的土地流轉合同只簽了3年，參加了保險后，他又重新簽了10年的合同。“以前有些配套基礎設施不敢建，現在可以放心做了，心里更踏實。”

成都市農委副主任潘斌說，土地流轉保證保險實現了土地規模經營流轉風險可控，填補了農業保險品種在土地流轉領域的空白。今年已擴大到成都市，按照區縣不同，市級財政承擔保費的50%或80%。

今年5月4日，彭軍以每畝每年450元獲得紙房溝村600畝耕地30年的經營權，成為今年邛崍通過農村產權交易平臺公開交易的第一單。給流轉土地“上保險”，邛崍有新規——引入非融資性擔保，為全域范圍內土地流轉中農戶和項目業主的履約進行風險擔保。“一份擔保函，讓農民和業主吃下定心丸。”邛崍市統籌辦相關負責人表示。