智利失業保險基金管理模式及其對我國的啟示

趙婧妤

摘 要：我國失業保險制度覆蓋范圍較小、缺乏有效的激勵機制、失業保險基金結余過多，這極大影響了失業保險制度的作用發揮。智利的失業保險管理主要采取民營化管理模式，這種管理模式取得了不錯的效果，對我國失業保險基金管理具有重要的啟示價值。我國失業保險基金管理應從建立失業保險個人賬戶儲蓄制度、建立失業保險基金專業投資管理機構和縮短失業保險一般待遇期限等方面予以改進。

關鍵詞：智利；失業保險；基金管理

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）23-0128-02

1 我國失業保險制度運行的現狀與問題

失業保險是五險的重要組成部分，失業保險作為社會安全網的重要保護屏障，能夠保障失業人員的基本生活權益，進而維持社會穩定。失業保險的戰略地位異常重要，但這一制度卻在我國遭到了忽視。具體來看，我國的失業保險制度運行過程中面臨以下困境。

1.1 覆蓋范圍較小

我國失業保險制度只覆蓋穩定就業人員，沒有包括靈活就業人員和農民，但靈活就業人員面臨的失業風險是最大的，他們是最需要失業保險的群體；

1.2 缺乏激勵機制

目前我國實行的是統一的失業保險費率制度，這一制度缺乏差異性和激勵性，不同的企事業單位面臨的失業風險迥異，承擔的失業風險成本不同，受益機會也不同，但卻要承擔同樣的失業保險費率，繼而損害了失業保險制度的公平；

1.3 失業保險基金結余過多

由于較高的失業保險繳費率，導致失業保險基金總額相對較大，但由于失業保險的給付水平較低，導致失業保險用于保障失業群體權益力度不足，失業保險基金結余過剩，沒有發揮應有作用。

失業保險基金之所以結余過多，根本癥結在于政府的管理模式。從國際經驗來看，失業保險基金管理模式可以分為三種，第一種是政府直接管理，第二種是政府間接管理，第三種是民營化管理。西方發達國家主要以間接管理和民營化管理為主，與之相比，我國主要以政府直接管理為主。政府直接管理缺乏競爭，更缺乏有效的監督和制約，由此導致失業保險基金利用率不高，效率低下。

值得關注的是，智利的失業保險管理采取民營化管理模式，國家委托專業的私營公司（AFC）管理失業保險基金，而政府只負責監督審查。這種民營化管理模式取得了巨大的成功，失業保險基金的智利經驗值得我們關注。

2 智利的失業保險基金管理模式

智利失業保險制度始建于1937年，具體來看，一共經歷了三個階段。第一個階段是傳統的雇主或雇員繳費的失業保險制度，第二個階段為依靠政府出資的失業救助制度，第三個階段即現行的制度是失業保險儲蓄賬戶制度。 智利此前實行的傳統失業保險制度本身存在嚴重的問題，存在引發道德風險問題，而且為勞動力提供的有效保護有限。2002年起，新型失業保險儲蓄賬戶制度 （UISAs）開始在智利運行，智利在新制度中為失業保險建立了個人賬戶。

此外，以團結基金（Solidarity Fund），即統籌賬戶作為補充。團結基金的提取是有限制的，雇員只有在個人賬戶基金不足的情況下才能夠通過申請進行提取。由此可見，智利的失業保險制度與我國社會基本養老保險制度有一個相似點，即都實行統賬結合模式。但我國養老保險以社會統籌為主，個人賬戶為輔；而智利失業保險制度則是以個人賬戶為主，統籌部分只起補充作用。

2.1 在基金籌資來源方面

團結基金相當一部分由政府財政補貼。除此之外，大部分個人賬戶資金來源主要是雇主繳費和雇員繳費，繳費比例隨著雇員差異而不同。

根據期限對雇員進行劃分，可以將雇員劃分為無固定期限和有固定期限兩類，從比例來看，大約60%的雇員是無固定期限雇員，無固定期限雇員繳費占上一年度月均工資的0.6%，雇主繳費為職工上一年月均工資的2.4%，其中1.6%進入個人賬戶，0.8%存入團結基金。另一方面，固定期限雇員無需繳費，雇主繳費占職工上一年度月均工資的3%，其中2.8%進入個人賬戶，0.2%進入團結基金。

智利失業保險制度根據雇員勞動合同性質的不同，對雇主設置不同的繳費比例，這種制度設計主要還是為了鼓勵企業與雇員簽訂無固定期限勞動合同。智利失業保險基金的來源除了雇主、雇員的繳費外，還包括政府每年向團結基金投入的1200萬美元左右的財政轉移支付。

2.2 在基金管理機構方面

失業基金管理人（AFC）統管智利失業保險基金的籌資、運營和支付事宜，而失業基金管理人管理權主要通過政府的公開競標形式獲得。

從管理內容來看，失業基金管理人主要管理個人賬戶和團結基金繳費征收、投資運營和待遇發放。智利的失業保險基金管理模式與養老保險基金的管理模式有所差異，雖然管理機構同樣是7家養老基金管理公司（AFPs），但這7家公司內部的管理關系是不一樣的，養老金管理時，7家公司是競爭關系，而失業保險基金管理中，7家公司之間是共同和合作管理的關系，從而減少了為爭奪客戶付出的營銷宣傳費用，降低了運營成本。

2.3 在基金投資運營方面

智利失業保險基金分為個人賬戶基金和團結基金，這兩者的投資組合并不相同。由于失業保險待遇給付以個人賬戶為主，因此個人賬戶基金的投資以安全穩妥為原則，選擇風險較小的投資組合；而團結基金作為補充，更重視較高的投資回報率，因此它的投資渠道更多，面臨的風險也更大。

具體來說，個人賬戶基金允許用于國內固定收益資產投資、國內金融中介投資和國外固定收益資產投資；而團結基金還被允許投資于國內外的股票。

根據AFC2014年的年報，2014年失業保險個人賬戶基金實際投資收益率為4.89%，團結基金投資收益率為7.12%，兩者平均投資收益率為6.30%，而與之相比，我國失業保險基金的投資收益率多年不足2%。可見在智利失業保險基金民營化管理模式下，基金投資渠道多樣化，實行高效率運作，投資收益率往往能達到很高的水平。

2.4 在失業待遇的給付方面

智利的失業保險設置了1個月的等待期。雇員對賬戶繳費累計額以及持續繳費時間決定了他可以享受的失業保險待遇標準。但失業保險金待遇領取期限最長為5個月，待遇還會隨著時間的延長而遞減。當失業者重新找到工作，失業保險待遇即停止發放。在雇員退休時，可以提取個人賬戶基金全部余額；無固定期限勞動合同的雇員如果在退休前就死亡，其個賬基金讓能由其繼承人繼承。

在特別規定方面，智利失業保險制度對團結基金的給付條件設置了嚴苛的要求：對于簽訂無固定期限勞動合同的勞動者來說，只有失業前連續繳費滿足12個月及以上且被企業以非正當原因辭退者，在個人賬戶基金給付不足時才有申請領取團結基金的資格。團結基金的領取期限也有5個月的上限限制。

3 智利失業保險金管理模式的優缺點及其對我國 的啟示

3.1 智利失業保險基金管理模式具有的優點

第一，采取繳費形式籌集失業保險基金，個人賬戶有強制儲蓄性質。

第二，再就業激勵強。個人享有的失業保險待遇即失業金的工資替代率隨失業期延長而遞減，且設置最高失業保險待遇和最長失業保險領取期限，從而激勵員工積極尋找工作，再次就業。

第三，實行個人賬戶為主的待遇給付模式，減少道德風險。由于個人賬戶基金為個人私有，失業后首先從個人賬戶提取基金進行失業保險待遇給付，只有在個人賬戶不足時才能申領團結基金，從而將雇員的失業成本內化于個人，即失業保險待遇率先從個人賬戶基金積累額里出，是用雇員在職時工資的繳費來解決其失業時的生活來源問題，帶有自我保障的性質，更強調雇員個人的責任，減少雇員為獲取失業保險金待遇而故意辭職的道德風險。

第四，統賬結合，當雇員個人賬戶基金不足時，通過團結基金的補充作用，為失業者提供基本的收入保護。

第五，失業保險基金由失業基金管理人一家公司集中統一管理，隨著基金規模的擴大，其運營成本會降低，具有規模收益遞增的效應。

3.2 智利失業保險基金管理模式具有的缺點

第一，失業保險待遇遞減機制，可能導致后期失業金替代率過低，無法維持失業者的基本生活水準。

第二，失業保險基金投資渠道多樣化，在提高了投資收益率的同時，也提高了基金投資運營面臨的風險，使得基金抗風險能力弱。在遇到經濟危機或重大自然災害等情況下，團結基金收益率甚至可能為負。

第三，失業保險待遇給付以個人賬戶為主，團結基金為輔，作為社會保險的再分配和互助共濟作用減弱。

第四，失業保險基金管理權由失業基金管理人壟斷，缺乏競爭，可能造成基金流失。

3.3 改進措施

筆者認為，我們應在借鑒智利失業保險基金管理的基本經驗基礎上，充分汲取其教訓，從以下三個方面改進我國的失業保險基金管理：

第一，縮短失業保險一般待遇期限。我國失業保險領取期限過長，領取資格太嚴苛。因此我國應該適當放松領取資格，同時縮短失業保險一般領取期限，并學習智利，將失業保險領取期限和失業率掛鉤。

第二，建立失業保險個人賬戶儲蓄制度。學習智利建立失業保險個人賬戶，當員工失業時，失業金的發放先從個人賬戶中提取，個人賬戶不足再用統籌基金作補充，從而對雇員行為形成約束，減少雇員故意辭職以領取失業保險金的行為。此外，如果雇員沒有失業過，退休時失業保險個人賬戶積累的基金一次性提取返還或計入該雇員養老保險基金個人賬戶，如雇員在退休前去世，失業保險個人賬戶基金也允許繼承。

第三，建立失業保險基金專業投資管理機構，拓寬投資渠道。針對我國目前失業保險基金只準許存于國有商業銀行或者購買國債，投資收益率低，保值增值困難的問題，學習智利民營化管理模式，將失業保險的投資運營交給專業基金投資機構，逐步擴大失業保險基金進入資本市場的范圍，拓展失業保險基金投資領域。從而實現投資渠道多樣化，提高失業保險基金的投資收益率。

參考文獻：

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