國外低價值可回收物利用政策綜述

胡利勇

摘 要：建設現代文明城市，人民不可不重視垃圾的處理，最有效的就是垃圾回收和再利用，研究垃圾回收利用和垃圾分類是城市垃圾問題的研究熱點，低價值可回收物的回收利用面臨“企業不愿收，居民缺乏分類收集動力”的困境，很容易混入其他生產生活所產生的垃圾，無形中造成資源的浪費。然而在國外，垃圾回收管理起步早，經驗較豐富，并且在廢物管理政策方面更有成功經驗，這就對我國低值可回收物回收利用政策的制定有非常大借鑒意義。

關鍵詞：垃圾回收 垃圾處理 固體廢物 低價值可回收物

中圖分類號：G353.11 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）03（b）-0149-04

Abstract：Waste recycling and garbage classification is the hot-spot of urban garbage problem，the recycling of low value recyclable waste faces the problem of "companies are reluctant to collect，and the residents are lack of motivation for garbage classified collection"，And the low value recyclable waste is easy to be mixed with other living garbage and cause the waste of resources.Foreign garbage collection management started early，the waste management policy and their successful experiences have great reference significance to the recycle of low value recyclable waste in China.

Key Words：Garbage collection；Garbage disposal；Solid waste；Low value recyclable waste

隨著社會經濟的快速發展，人們生活質量也在逐年提高，農村人口入住城市潮流越來越濃，人口增長帶動城市化發展的同時，也帶來了生活垃圾的種類繁雜。面對環境和生態容量的壓力，人們垃圾管理的問題也越來越重視。在中國知網上檢索主題為“垃圾處理”的文獻，返回結果為46 398篇，2014年、2015年分別為3 805篇和3 140篇，近10年每年幾乎都有3 000篇左右的研究文獻。同樣在中國知網檢索“垃圾分類”為主題的文獻，結果有11 807篇，近5年每年也都超過1 000篇。可見，對垃圾處理和垃圾分類的研究，在學術界保持了長久的熱度。隨著研究逐漸深入，主題也逐漸細化，該文主要關注國內外低價值可回收物的利用政策，總結附加值低的可回收物的處理經驗和做法。

什么是低值可回收物，不妨參照2015年6月1日開始實施的《廣州市購買低值可回收物回收處理服務管理試行辦法》中的定義， “低值可回收物，顧名思義，是指在垃圾投放過程中極易與其他生活垃圾混淆，且本身仍具有一定回收利用價值的垃圾，低值可回收物單靠市場調節是很難得到效回收處理的，需經過規模化回收處理，才能重新獲得循環使用價值。”[1]

就目前來看，我國再生資源回收行業存在很多問題，如：布局分散、產業集中度低等，回收企業“利大搶收、利小少收、無利不收”惡性循環現象普遍存在。這樣就造成大批量低價值可回收物混入其他非循環利用生活垃圾被統一處理，造成資源的極度浪費。國外對固體廢物管理的立法起步較早，政策體系也比較完善，針對各種實際問題積累了許多實踐經驗，值得學習借鑒。

1 國外垃圾管理的立法概況

1.1 德國的廢物管理方針

德國1972年出臺《廢棄物處理法》，該法是為了處理生產和消費中所產生的廢物，并未改變對環境問題進行末端處理的方式。后來，被修改為《廢棄物限制處理法》，強調避免廢棄物的產生為廢棄物管理的首要目標，要求在生產過程中要采取節約資源的工藝技術和可循環的包裝系統。

1991年，德國通過《包裝法令》，要求所有商品包裝被廢棄后，制造企業須收集、回收或者回用這些包裝物，生產者責任延伸制度正式在德國確立，并成立專門機構，建立了生產者履行義務集體機制[3]。

1996年，德國通過《循環經濟回收利用和廢物管理法》，要求商業界實施三項廢物管理戰略：隨后，針對各個行業的法律法規也陸續登臺，比如《飲料包裝押金規定》《廢舊汽車處理規定》《廢舊電池處理規定》《廢木料處理辦法》等[4]。

1.2 法國的廢棄物管理政策目標

法國作為歐盟成員國之一，在廢棄物管理法律方面有嚴格的規定，首先必須符合歐盟法的規定。在國內法中關于廢棄物管理方面主要有兩大法律。第一，1975年規定了關于廢棄物的清除和物料回收方面的框架法，在廢棄物管理方面提出來若干原則；第二，1922年在廢棄物清除以及環境保護分類設施的法律要求，對廢棄物管理建立了一個目標等級制度。隨后，法國環境法典對前面提到的相關法律進行了法典編纂，在環境法典541-1條中對廢棄物管理進行了嚴格規定，提出了有關廢棄物管理的基本原則。

法國廢棄物管理政策目標（2009—2012）行動計劃的目標是追求和平衡經濟增長和廢棄物生產之間的關系。據此目標，環境法典541-1條規定，廢棄物管理原則主要包括：（1）廢棄物生產和危害性的源削減原則；（2）組織和限制運輸距離和容量的近距離原則；（3）通過再利用、再循環或其他一切活動旨在獲得可重復使用廢料或能源的廢棄物回收原則；（4）廢棄物的生產和清除運作對環境和公眾健康影響的信息公開原則。這一目標具有政策上的強制性、相關性和等級性，即源削減優先，其次為再循環再使用的發展和生產者責任的延伸以及焚化和存儲的減少。

1.3 美國固體廢棄物處理法

1965年美國制定的《固體廢棄物處理法》，這也使美國成為第一個將廢棄物利用以法律形式確定下來的國家。當下，美國的陸地廢棄物管理法規是1984年國會通過的《綜合環境響應、補償和責任法》和《資源保護與回收法》。它強調國會要大力資助各州政府的環保局開展有關廢棄物處理、資源回收、環境保護的規劃與回收技術及設備研究與開發，資助培訓專業人員等事宜。[3]

1989年美國加州通過《綜合廢棄物管理法令》，強調要求在2000年前，通過源削減和再循環兩種方式進行處理廢棄物達50%，未達標城市，將處以每天l萬美元的行政罰款。美國1990年通過《1990年污染預防法》，又提出污染控制以污染預防政策的補充和取以代末端治理為主的政策[3]。

就城市垃圾管理模式來講，美國分為了多個層次：首先，控制垃圾源頭；其次進行垃圾再循環和堆肥處理；最后才是焚燒或填埋垃圾。 具體表現在，先從產品設計、生產、購買和使用環節著手，降低垃圾產量或毒性。如，美國從1977年開始，將2 L飲料塑料瓶重量從68 g減少到51 g，這樣每年就減少了2.5億磅塑料垃圾。再如，美國社區垃圾按量進行收費，不再收取固定處理費用，減少垃圾產生量也就減少了居民的垃圾處理費，使居民慢慢開始自覺形成減少垃圾丟棄的意識；其次，垃圾再循環比例也從1980年的不到10%上漲到目前的33%；最后，美國還約有1 800家垃圾填埋場地和很多垃圾焚燒場地，就2008年一年美國城市固體垃圾的13%、約3 200萬噸采用了先進的焚燒方式進行處理，確保了焚燒過程中不再造成二次環境污染。[6]

1.4 日本廢舊產品循環利用制度

日本廢舊產品循環利用制度由3個方面組成，第一個方面是：以《促進建立循環社會基本法》（2001年1月生效）為基本法，其是一部法律位階較高的基本法。主要包含了以下6個方面的內容：（1）提出“循環社會”的概念；（2）將那些因沒有考慮其價值而被稱為“垃圾”的物質為“可循環資源”并加強其回收；（3）“垃圾優先處理”的次序為：減少數量→回收利用→能量利用→安全處理；（4）明確規定政府、地方主管、企業及社會大眾的責任及義務，鼓勵每個人都為建立循環社會做出貢獻；（5）政府建立并健全“促進建立循環社會的基本規則”；（6）準確提出建立循環社會政府所采取的措施。日本生產者責任延伸制度的特點：一是主要側重于消費者的付費制度，大多數法律都規定將回收的產品消費之后所產生的費用可以轉移給消費者。二是鼓勵相關的回收系統的相關企業建立自己的品牌，并對回收系統進行管理和發展。三是側重于循環利用的個體機制，鼓勵生產者建立回收利用系統，廢棄物的回收和循環使用是利用工廠來承擔的。

第二個方面是：三部綜合性的法律：（1）《固體廢棄物管理和公共清潔法》（1970年制定，1991年修訂），這部法律在修訂中增加了垃圾產生最小化、垃圾分類處理及回收利用等條款；對有毒性的固體廢棄物的管理更加地嚴格；建立并健全垃圾處理系統；將選擇性處理的材料，在生產、分配及消費的過程這幾個階段對其進行回收利用；（3）《綠色采購法》（2001年實施），這部法律規定政府及其他單位有優先購買并使責任分擔給社會公眾；地方政府組織并建立促進垃圾減少數量化委員會；（2）《促進可循環資源利用法》（1991年生效，2001年修訂更名），更改后為《促進資源有效利用法》。這部法律中規定各企業務必要減少垃圾的產生數量，將零部件作為原用環保型產品的義務。

2 國外固體廢物管理的經濟激勵政策

2.1 實行廢物回收收費制度

從國際經驗來看，垃圾收費標準類別主要有定額和定量。其中，定額收費又可分為按戶單一費率征收、按地區垃圾量征收單一費率；定量主要是依標準垃圾桶數征收、按重量征收和按垃圾袋數量等征收方式。

加拿大：誰制造垃圾誰付費。2007年，加拿大首都多倫多市首次規定生活垃圾收集上限為每戶居民每周6袋，超出部分須自行運送至中轉站。如有居民未按有關規定處理垃圾，他們將面臨90美元罰款的處罰。此外，多倫多市2008年施行規定：每個家庭必須選擇小、中、大、超大等不同規格一種垃圾箱存放放生活垃圾。規格不同，處理費不相同，初步定為小型10美元、中型39美元、大型133美元、超大型190美元。垃圾處理收費的抬高致使民眾盡量少的制造垃圾，為垃圾處理工作提供了最大支持。

芬蘭：征收垃圾稅。1996年芬蘭也實行垃圾稅征收政策，它們規定對送往垃圾掩埋場的垃圾以每噸征30歐元繳稅，到2007年，單這一項稅收就突破了5 700萬歐元，政府又將這些費用用于理垃圾清理、維護處理設施以及運送等工作中，這樣做不僅可以對民眾起到警告作用，還能達到以罰款彌補過錯德效果。[6]

韓國：垃圾從量收費制。從1995年開始，韓國政府施行從量收費政策，他們按垃圾袋征收，收費中包括垃圾收集、運輸、處理成本以及垃圾袋的制作成本等。一是為了防止居民跨區亂扔垃圾以逃避責任，不同區域采用不同收費標準，不同區域采用不同顏色垃圾袋。二是定點定時收費。要求民眾在周末和白天不許扔垃圾。三是現金化收費，對民眾減少污染成本刺激更加直接。刷卡消費在韓國非常普遍，但只有一般垃圾袋必須使用現金，不能刷卡。一般的來說，每個家庭每個月最少要花費2 500韓元用于垃圾袋購買，這樣做的好處是可以讓民眾親身體會自己所制造垃圾成本，進而強化了他們的環保意識。[7]

從量收費制度的核心在就是增加排污成本給予排放者經濟負擔，從而達到減少垃圾排放量的效果。韓國京畿道九里市從2012 年便開始試行“餐飲垃圾從量制”，該政策實施后，最明顯的效果是食物垃圾處理費降低了近5成。所以飯店也和家庭一樣實行“從量制”[8]。

西班牙、臺灣：垃圾處理費與水電消費掛鉤。在西班牙巴塞羅那以及我國臺灣，通過水消費量來計算每戶家庭生活垃圾費，并隨水費繳納，用水量大就需繳納更多垃圾費[9]。但是由于人們使用水或電的數量與垃圾產生量沒有因果關系，相關性較低，因此，并不符合公平原則[10]。居民為了少交垃圾費節約用水， 但是并不一定減少垃圾的排放， 沒有很好的起到減少污染以及保護環境的目的[11]。

2.2 鼓勵非政府組織參與固廢管理，實行產業化、市場化運作和社會化管理

歐美自20世紀80年代開始，一直認為市場化是解決城市垃圾處理過程中所遇到的資金難題和效率低下問題的最有效途徑，他們倡導并鼓勵私人部門積極參與垃圾處理公共設施的建設和運營，一些國家還頒布了專門鼓勵私人部門參與垃圾處理的相關法律。

德國：雙元制DSD。主要是通過發揮行業協會的功能，非常重視發揮整個社會力量對固體廢物進行資源化管理，德國《循環經濟與廢物處置法》第17條第2款規定：負責廢物管理的執法各方及自我管理的工業部門都可支持此類協會的組建及加入。由此可以看出，德國法律明確了行業協會可以以自己身份直接參與到廢物管理中，并鼓勵行業協會進行此類行為。這也表明德國己認識到并肯定了行業協會作用，通過立法賦予了行業協會進行這種活動的權利[12]。德國城市垃圾工業自1991年后全部私有化，垃圾已形成產業完全按商業化運作，無論回收、再生，還是運輸、買賣或是進出口。在《包裝法令》推出的所有新標準和回收法約束下，德國企業們創建了德國雙元制DSD（（Dual System Germany），作為非盈利組織DSD僅有有限的300多名雇員，在其獨特的“綠點”模式下實現對全德國境內一次性銷售包裝廢棄物回收利用體系的高效監管，維持其正常運作。付費的DSD會員，授權印制“綠點”（Derrüne Punkt）商標，此商遵守德國的回收法律。

日本：生產者責任組織。生產者責任組織是對某種特定產品負責回收的制度，對于家電的回收，日本采取生產者責任組織回收模式，即消費者—生產者責任組織—生產者。譬如，日本家電公司所生產的產品垃圾由該公司統一回收、統一處理，這種模式的好處是成本低，效率高。[13]

巴西：拾荒者合作社。巴西拾荒者合作社是現存垃圾處理模式中最具特色的。建立拾荒者合作社投資很少，但經濟效益和社會效益很高。過去在街頭和垃圾場謀生的拾荒者如今在拾荒者合作社廠房流水線上把各種垃圾分類，再賣給不同商家，鄭重成規模的合作社不僅解決了社保問題，更重要的是促進了垃圾回收利用，兩全其美。[14]

2.3 建立獎懲機制

居民環保意識的高低直接影響著垃圾回收利用率德的高低，要想提高居民的環保意識，除了做好宣傳教育工作外，還要采取懲罰與獎勵相結合的管理措施予以指導。例如，新加坡在1998年就有有27人因違反有關環境法規而收到法律制裁，甚至有因此勞教長達一年之久。

3 結語

不同國家的垃圾管理政策和管理制度也不經相同同，很多國家都制定了較為完整的法律制度，引入生產者責任延伸制度，強制垃圾管理措施的有效實行，同時結合經濟激勵政策鼓勵非政府組織參與垃圾回收利用的實踐，建立獎懲機制提高居民的環保意識，實行廢物回收收費制度和廢物管理產業化市場化運作，并且實行社會化管理，調動全社會力量進行垃圾處理。

參考文獻

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