關于區（縣）人大常委會設立預算工委加強預算審查監督工作的研究

加強預算決算審查監督，是各級人大及其常委會的一項重要職責。本市區（縣）人大自設立常委會以來，積極探索加強人大預決算審查監督的途徑和方式，著力推進預算監督由程序性監督向實質性監督方向邁進，取得了明顯成效。但對照預算審查監督相關法律的規定還有一定差距，其中一個重要原因就是沒有專門為人大及其常委會審查監督預算決算提供服務的工作機構。對此，我們圍繞區（縣）人大設立常委會預算工委，進一步加強人大預算審查監督工作的課題，進行了研究。

一、區（縣）人大常委會設立預算工委的必要性

在區（縣）人大常委會的工作機構中，增設預算工作委員會，對于人大及其常委會更好地履行預決算審查監督職能，具有十分重要的意義。

1、設立預算工委是貫徹中央要求的體現。黨的十八大報告提出要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，十八屆三中全會進一步提出要加強人大預算決算審查監督。實行全口徑的預算監督，區（縣）人大不但要審查本級政府的公共財政預決算，還要審查本級政府的基金預決算、國有資本經營預算，延伸對政府債務等開展審查監督。設立預算工委，為實現對政府全口徑預算決算審查監督提供專門服務，是貫徹落實中央要求的重要舉措。

2、設立預算工委是實施預算相關法律的要求。憲法、地方組織法規定，縣級以上地方各級人大及其常委會負責對本級預算進行審批、監督及對預算調整和決算的審批。監督法對人大常委會審查批準決算、聽取和審議預算執行情況的報告、審查批準預算調整等提出了具體要求。新修改的預算法對全口徑預決算編制、審查和批準、執行和調整，作出了更具體的規定。設立預算工委，強化人大對預決算審查監督的組織保障，對于全面貫徹實施預算法律法規，促進政府依法行政和科學理財、民主理財，具有重要的作用。

3、設立預算工委是人大依法履職的需要。加強預算執行情況的經常性監督，是人大對政府預算實施監督的重要環節。目前，本市大部分區（縣）人大常委會將監督預算執行的工作交由財經工委承擔，而財經工委涉及的工作面較廣，聯系的政府部門較多，對預算執行情況的督查難以做到常態化。以我區人大為例，目前本級預算涉及區直44個部門268家單位，2015年區本級一般公共預算支出177.24億元，是1993年撤縣建區的120倍。工委人員編制少，工作能力不足，難以適應發展要求。因此，設立常委會預算工委已十分必要、勢在必行。

二、設立區（縣）人大常委會預算工委的設想

按照有關規定，本市區（縣）都將設立人大財政經濟委員會。人大財經委與常委會預算工委的法律地位不同，其中，預算工委的定位是區（縣）人大常委會開展預決算審查和預算執行監督的內設工作機構，協助人大財經委辦理人民代表大會及其常委會審查預決算和預算調整方案以及監督預算執行方面的具體工作。

預算工委主要工作職責：1、對區人民政府提請本級人大和人大常委會審議的預算草案進行預先審查，并協助人大財經委向常委會提出初步審查意見；2、在常委會聽取和審議預算執行情況報告、預算調整方案、決算草案、審計工作報告和審計問題整改情況前進行調研和初步審查，并協助人大財經委向常委會提出審查意見；3、依照相關法律規定，對政府預算收支平衡、重點支出和重大投資項目的資金安排和使用、預算超收收入的安排和使用、市對本區財政補助資金的安排和使用、區向下級政府財政轉移支付、執行人代會批準的預算決議等情況進行重點檢查和調研；4、根據主任會議的安排，對財稅體制和預算制度改革情況開展檢查和調研；對政府部門申報的重大預算項目組織聽證；督促各預算部門做好預算的公開工作；協助人大財經委開展財政、審計等方面法律法規的執法檢查；5、承擔有關預算審查監督法律和地方性法規草案的征求意見工作，對落實和整改常委會關于改進預算管理和預算執行的意見的情況進行督促檢查；6、辦理人大代表關于預算監督方面的意見和建議等。

預算工委人員一般以9―11人為宜。其中，設工委主任一人，工委副主任一人，委員7―9人（兼職）。考慮到預算工委與人大財經委工作上的關系，預算工委主任宜由人大財經委的一名副主任委員兼任，以利于相互之間工作的有效銜接和工作協同。

關于工委委員的構成，地方組織法第五十三條僅規定“常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”，而對人員構成未加以明確。考慮到預算審查工作專業性強的特點，可以從人大財經委和具有財經專業背景的人大代表中遴選4—5人；從稅務、審計、統計等政府部門中有長期從事預算、審計、統計分析工作經驗的人員中遴選3—4人，作為預算工委的委員。

三、對預算工委依法履職充分發揮作用的思考

新設立的預算工委，應抓住貫徹實施預算法契機和完善預算管理制度這個重點，勇于創新、敢于突破，為人大及其常委會提供優質高效的服務。

（一）加強學習，提高預算審查工作水平。要把增強業務素質、提高工作水平擺上重要工作日程，加強財稅政策的學習，準確把握國家財稅體制改革帶來的新情況、新變化，提高判斷形勢、預測發展的能力；加強預算法的學習，掌握法律對預算編制、預算審查、預算批復、預算調整等方面的時限要求和約束性規定，理清一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算各自的功能定位、編制原則和相互關系；加強業務知識的學習，掌握人大議事的規則和程序、人大組織預算聽證、開展執法檢查和工作調研的方式方法。

（二）建章立制，強化預算審查工作剛性。要堅持以制度促規范，及時向常委會主任會議提出建立和完善人大常委會預決算審查監督辦法、人大常委會預算聽證辦法、關于審計查出突出問題整改情況向人大常委會報告的規定等建議，并做好相關辦法草案的起草，提交常委會審議通過，為工委履職提供制度保障。堅持以機制促落實，對外與財政部門建立日常工作溝通聯系機制、預算決算草案預先審查機制、預算執行情況跟蹤督查機制、重大預算項目資金支出通報機制、預算執行結果預先檢查機制、審計查出問題整改跟蹤督查機制、規范性文件備案審查機制；對內建立以常委會主導、人大財經委初步審查、預算工委預先審查、人大代表參與和預算專家組輔助的預算審查工作機制，匯聚工作資源和力量，提升工委預算審查工作的質量。

（三）精準發力，扎實開展預算審查工作。人大在預算決算審查監督方面發揮職能作用，主要是通過決定預算、監督預算執行和規范預算管理三個途徑來實現。在決定預算過程中，工委要提前介入預算編制，督促財政部門合理界定各類預算的功能，進一步細化公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算編制的內容，切實增強財政預算的完整性；督促政府部門對擬列入下一年度預算的項目，提前做好項目論證評估、可行性研究等前期工作，提高項目預算年初到位的比例。每年選擇2-3個政府投資項目，通過聽證會等形式，對項目立項的必要性、可行性、預期達到的目標及預算資金等進行評估，促進預算編制的科學性、合理性。推動政府進一步擴大國有資本經營預算實施范圍，加大收益調入公共預算的力度；推動財政部門積極探索編制政府性債務預算，并納入財政預算管理，接受人大審查監督。充分運用審計成果，針對性地對決算（草案）報告開展預先審查，提出意見建議，為常委會審查批準決算提供依據。

在預算執行過程中，督促財政部門不斷規范預算收支管理，嚴格預算變更行為，需要進行預算調整的，依照法定程序報人大常委會審查批準。暢通與財政部門信息互通的渠道，及時掌握預算收支執行情況及存在的問題，提出加強和改進工作的意見。有計劃地對政府重點支出和重大項目資金安排使用等情況進行調研，及時糾正發現的問題或向常委會主任會議報告。加強審計查出突出問題整改情況的跟蹤檢查，確保常委會審議決定和審計查出問題的整改工作落實到位。

在規范預算管理工作中，以建立全面規范、公開透明的公共預算管理制度為目標，推動財政部門進一步規范預算管理和加強制度建設，完善全口徑預算體系。加大對部門預算的日常跟蹤力度，督促財政部門健全部門預算支出績效評價體系，推進預算部門績效目標申報工作和重點項目資金使用的績效考核，強化預算部門的主體責任，提高財政資金的有效使用率；推動建立和完善預算穩定調節基金制度和結轉結余資金定期清理機制、中期跨年度預算平衡機制，實現政府預算的動態平衡和可持續性。

（四）借智聚力，增強預決算審查工作實效。善于借助政府審計部門的力量，加強協同協作，保持工作對接，形成優勢互補、工作互動的格局。工作中，突出對項目績效的審計，突出審計整改，增強人大預算審查監督的實效。聘請具有專業知識和實踐經驗的財經專業人員組成專家組，輔助工委開展預算審查工作；選擇具有專業素養的人大代表，組成人大預算審查專業組，增強工委預算審查工作的力量。注重發揮代表的作用，以代表小組為單位，采取一個代表小組審查一個政府部門預算的辦法，在人代會會議召開前，對政府部門預算進行專門審查，拓寬預算審查工作的深度，也為工委對預算（草案）提出預審意見提供充分依據。