企業創新政策體系特征、問題及建議

李志軍

本文基于數量統計法設計政策測量方法，利用測量數量量化分析我國企業技術創新政策體系演進特征及其存在的問題。研究發現，直到1992年我國才出現以企業為直接政策客體的技術創新政策；經過30多年漸進式政策演進，我國已基本構建成以企業技術創新能力為目標的企業創新政策體系，但還存在有待改進之處，存在的問題主要表現在：政策制定者間的利益博弈、政策及時性和連續性有待提高以及政策工具結構有待完善等方面。

企業技術創新政策是指那些旨在促進企業開展研發活動、激勵企業將新知識/新技術轉化為新產品/新服務，實現技術經濟和商業價值的政策。

本文以我國促進企業創新政策庫（1978—2014年）為基礎，采用政策目標測量設計與定量分析方法，通過政策測量結果分析我國促進企業技術創新政策目標價值轉變的演進特征，并對現行政策體系進行評估。

政策測量與研究設計

企業技術創新政策作為政策設計和制度安排的重要載體，可以運用數量統計方法構建相關政策測量維度，并對每一測量維度進行政策測量和統計分析設計。為了能科學刻畫出我國企業技術創新政策演變，特別是政策目標轉換過程，本文采用政策數量統計法建立多維度、多層次測量框架，將政策等級、政策有效期等因素融入到測量體系中。

（一）政策測量原則

數量統計法將每一項企業創新政策視為一個單元，按以下原則設計測量規則，以達到科學規范測量政策的目的。

原則1：政策效力等級與政策類型等級、行政權力等級相一致。原則2：政策效力等級由政策制定部門中最高行政權力的等級決定。原則3：政策效力大小與參與制定部門的數量正相關。原則4：測量政策在某一特定目標上的政策效力時，越具體的政策，其政策效力越高。

值得注意的是，可以依據原則1、2和3分別測量具體政策的效力，但可能忽略政策間的關聯性。原則4可以彌補這一可能的不足，即越具體的政策越能更直接發揮促進作用，在具體測量政策目標導向或內容時其得分越高。

（二）測量設計

1.政策效力的測量

本研究借鑒彭紀生等（2008）的政策測量思想設計政策效力量化標準。政策效力反映政策重要程度，因此，我國國家行政權力等級結構和政策形式可以作為其測量依據，政策制定者數量在很大程度上反映了政策效力的大小，政策制定者數量越多說明對該政策越重視，政策執行協同性越好。據此確定企業技術創新政策效力賦值標準（如表1）。

2.政策目標導向和政策工具的測量

企業技術創新行為的形成有其規律性，只有在一定條件下企業才會選擇技術創新。政府應該從增強企業創新源、提高企業創新動力和創新能力、完善企業創新過程四個方面激勵企業技術創新，根據市場失靈和系統失效所需要解決的相關問題確定政策重點和政策工具組合。政府制定旨在促進企業技術創新的政策目標應包括任務、創新能力、創新動力和創新基礎條件四個方面，這些政策目標對應的主要政策工具如表2所示。需要注意的是，這里企業家精神指標沒有給出評分標準，主要原因為在我國企業創新政策文本中未發現有提及企業家精神的具體內容，這在很大程度上說明企業家精神被忽視是現有政策的不足，因為企業家精神及其在企業技術創新中的重要性是不言而喻的。

（三）政策統計方法設計

首先，對每一項創新政策依據上述評分標準進行評分，然后，計算年度政策效力和年度政策工具得分。本年度各項指標值等于年內出臺政策的各項政策指標值總和。

接著，分別計算各政策目標導向每年總得分，即每個政策目標導向對應的政策工具年度得分算術平均數。因為所有當年有效的政策仍發揮實際作用，政策效力和政策工具年度累計得分應該分別等于上一年度累計得分和本年度得分之和。

由于我國1978年以前沒有以企業為直接政策客體的創新政策，只有政府以計劃形式布置給企業技術革新和技術改造任務的政策內容，這些政策對現代企業創新的影響非常小。因此，本文在測量各指標值時未考慮1978年前的相關政策。

我國企業創新政策體系的階段性特征及存在的主要問題

改革開放以來我國企業創新政策與時俱進，政策目標更加符合國情，政策工具越來越豐富，政策體系越來越完善。

（一）以漸進式方式實現了政策目標從提升特定領域技術水平向提高企業技術創新能力的轉變

改革開放初期我國企業只是國民經濟生產單位的性質沒有發生根本變化，企業在技術創新方面只是國家計劃的執行部門。事實上，直到1992年，諸多理論認識仍然很模糊，這導致創新政策表述模棱兩可，多數創新政策措施具有“雙軌制”特征。這一階段與技術創新相關的政策多以“計劃”或“規劃”出現，如科技資助或產業技術支持政策、為科技創新構建好環境的相關政策，政策支持的主要對象還不包括企業，提高特定領域或特定產業技術水平是這一階段創新政策的主要目標。

1992年，我國確立建立社會主義市場經濟體制方向，明確提出企業是市場經濟主體。政府開始重視從政策上支持企業技術創新，逐步明確了企業應該是技術創新的主角，而不應該是配角，直接將企業作為技術創新支持對象的政策開始出現，提高企業技術創新能力也逐步成為技術創新政策的目標，這也成為后續制定相關政策的主要價值取向。與以前的科技計劃相比，這一階段國家科技計劃已有了巨大的改變：競爭機制的引入、政策重心逐步向企業技術創新轉移。具體地，國家計劃項目支持方式呈現多元化，支持技術項目和支持科研基地建設并重；科技計劃支持內容逐步以技術創新為主，企業逐漸成為國家創新規劃的主要承擔者和參與者。

（二）我國企業創新政策工具越來越豐富、政策體系越來越完善

比較1992年前后兩個階段的政策數量得分（見表3）、政策力度得分（見表3）可以發現，我國企業創新政策出臺數量總體上呈上升趨勢，政策工具種類增多了，其結構也有所不同，創新政策體系正逐步完善。

根據表3，年度頒布企業創新政策數量及其政策力度后一階段都顯著地高于前一階段，這一結論也得到圖1的支持，顯示我國頒布和實施企業創新政策在時間維度上具有加速趨勢。前一階段年度頒布政策平均數不足8，政策形式多為具有較強計劃性特征的科技計劃或產業政策；雖然當時從國家戰略層面上認識到科學技術的重要性，但在思想上和實踐中還沒能把企業作為技術創新支持的直接或主要對象。這一階段頒布了不少等級較高、影響深遠的技術創新政策，為此后建立和完善企業技術創新政策體系提供了良好條件。1992年后我國開始出現以企業為直接政策客體的技術創新政策，并呈現逐步增多的態勢，年度平均頒布數量約是前期的3倍，這反映出我國政府對企業創新及其政策重視程度的提高。

綜上分析，改革開放以來我國政府越來越重視企業技術創新，特別是1992年以來為解決企業創新能力薄弱問題頒布多項政策，政策數量、政策效力和政策制定參與部門都明顯增多，但實踐中企業技術創新能力普遍低下的問題依然沒有得到根本解決，與政策目標還有相當的差距。造成政策失靈的原因是多方面的，主要表現為政策連續性不夠、及時性不足、政策制定者話語權弱勢和政策結構不夠合理等。

（三）政策連續性不夠，國家重大戰略目標調整成為政策制定的催化劑

我國企業創新政策年度頒布數量和力度總體上呈增長趨勢（見圖1），說明政府對企業技術創新重要性的認識不斷提高、對企業技術創新及其政策愈加重視。這可以從“向科學進軍”、“科學技術是第一生產力”、“科教興國”、“創新是一個民族進步的靈魂”、“建設以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系”一系列論斷中得到印證。

從年度頒布政策數量和政策力度都可以發現，我國企業技術創新政策在1985、1992、1995、2000、2006和2011年出現了極大值，而且政策數量在這些極大值的上升趨勢明顯低于政策力度（見圖1），反映出在相應年份政策出臺數量更多、等級更高。這些年份實質上是我國國家戰略重大調整節點，1985年開始科技體制改革，1992年明確“建立和完善社會主義市場經濟體制”。1995年開始實施科教興國戰略，1999年調整國家科技發展戰略目標為“加強技術創新，發展高科技，實現產業化”，2006年確定建設創新型國家戰略目標，將提高國家和企業自主創新能力置于空前的高度，這可以從圖1最高值得到印證。2011年是“十二五”開局之年、又一個政策高峰年。

綜上分析，每一次企業技術創新政策頒布的高潮都是國家戰略調整的結果，國家戰略調整成為推動企業創新政策體系更新的主要力量源泉。這在很大程度上反映出政府對企業技術創新規律認識的不足，對利用政策支持企業技術創新缺乏科學的把握，政策的連貫性和可持續性有待提高。

（四）政策出臺不夠及時，具體政策頒布往往出現明顯的滯后現象

隨著經濟全球化和中國企業的成長，企業技術創新行為決策的影響因素也在發生變化，政府要制定出能適應企業技術創新需要的具體政策予以及時的支持和激勵，這就要求政府制定相關政策不僅要重視國家戰略調整，更要調查和把握企業現實需要。特定領域或產業技術支持仍然是政府政策的重點，企業主導產業技術研發創新的機制尚未建立，這與企業技術創新主體地位不相吻合。研究還發現，一些具體政策出臺出現明顯的時滯，以“十二五”為例，各類“十二五”科技規劃基本上都在2011年和2012年頒布，有的甚至在2013年才頒布，如《國家高新技術產業開發區“十二五”發展規劃綱要》和《技術市場“十二五”發展規劃》。

（五）政策制定參與機構增多，但科技政策職能部門話語權弱勢，政策權威性不足

改革開放以來有60多個政府職能部門先后參與過創新政策制定，參與制定機構有不斷增多之勢。統計分析發現有以下重要特征：1.科技部始終是促進企業技術創新的主管政府職能機構，這為保持相關政策連續性提供了重要保障。2.政策形式低級導致其權威性不足。1978—2014年間共出臺596項企業技術創新政策，其中法律形式的只有17項，占比不足3%；采用通知形式的多達257項，占比43%；采用辦法形式的有121項，占比約為20%。這在一定程度上可以解釋政策連續性偏低。3.政策制定參與部門數量不斷增加，科技職能機構政策話語權弱勢。從1978—2014年企業創新政策參與制定機構及其初次參與時間看，參與政策制定部門數隨時間推移不斷增加，聯合出臺政策的機構數有隨時間推移增長之勢。科技部頒布相關政策最多（197次），其中獨立制定的只有68項，絕大多數都是與其他部門聯合頒布的，其中與財政部（122次）、稅務總局（70次）、國家發展改革委員會（85次）、海關總署（24次）和對外貿易與經濟合作部（40次）等合作較多。由于科技部擁有較少經濟資源和行政權力，創新政策執行必須依靠政府經濟職能機構；政府經濟職能機構為了保持其有利地位也愿意在企業創新政策制定中擁有話語權，通過創新主體的力量鞏固其有利地位。機構改革使政府職能部門間的權力博弈更加激烈，企業創新政策政出多門成為常態，這不利于企業創新資源的優化配置和創新政策目標的實現。

（六）能力導向型企業創新政策體系基本形成，但其結構不夠完善

1993年至2014年，幾乎所有政策工具的年度平均得分都高于1978年至1992年，其中得分最高的依次是特定領域技術創新、企業自主創新、補貼、公共科技基礎設施、企業科技人才引進培養與激勵和科技公共服務，其中有2項是以提高企業技術創新能力為主要目標的，有2項是以企業技術創新公共基礎條件為主要目標的，還包括了1978年至1992年的主導性政策工具——特定領域技術創新。值得注意的是，1993年至2014年的特定領域技術創新工具與1978年至1992年的有較大差別，出現了以企業為主要支持對象、以促進企業技術創新為目的的國家科技規劃項目或工程。綜上，企業創新政策經過30多年漸進式調整，其重心已發生轉移，主要是為企業提供技術創新公共服務和公共科技基礎條件、彌補市場激勵不足以及增強企業技術創新資源和能力。由此可見，我國能力導向型企業創新政策體系已基本形成。

現有政策體系結構存在明顯不足，主要有：一是消化吸收工具成為政策短板。“消化吸收”工具得分一直很低，說明幾乎所有政策工具都得到強化的同時，消化吸收工具卻一直被忽視。消化吸收是提高企業技術創新能力最關鍵的環節之一，但它卻是目前企業創新政策工具中的“短板”。二是科技成果轉化重視程度不夠。實現新知識、新技術的經濟商業價值是技術創新的主要目標，科技成果轉化是其不可逾越的環節，然而科技成果轉化工具年度平均得分低，只有21.59，屬于薄弱環節。三是對知識產權保護缺乏應有的重視。該政策工具得分較低，在很大程度上解釋了企業在原創性技術創新上投入不足而更愿意選擇模仿的普遍現象。四是對技術引進作用有夸大之嫌。前后兩階段“FDI或技術引進”得分都非常高，體現了我國政府希望通過FDI和技術引進快速實現技術跨越的強烈愿望。但大量研究卻發現FDI政策未能如愿。2006年政府提出堅持走自主創新道路證明它在這一問題認識上的“幡然醒悟”。五是金融和風險投資政策對企業技術創新的支持力度有待提高。發達國家的經驗表明，有力的金融支持和完善的風險投資機制是促進企業技術創新的重要力量，但目前我國這方面的政策還不夠健全。六是對企業技術創新動力政策重視不夠。政府技術采購得分最低，相關政策從未明確提及企業家精神。企業家精神和政府技術采購是企業技術創新的重要動力。不重視企業家精神和政府技術采購是現有政策的重要不足，是造成企業創新動力不足的重要原因。

完善我國企業創新政策體系的建議

（一）加強企業技術創新規律研究，增強技術創新政策的連續性和可持續性。企業技術創新有其自身的規律性和特殊性，政府要深入研究中國企業技術創新的特點和規律，從創新源、創新動力、創新能力和創新過程等諸環節入手正確選擇政策重點和設計合理的政策工具以解決市場失靈和系統失效問題。只有準確把握了企業創新的規律，政府才能制定出科學有效的政策。

（二）強化科技職能部門在創新政策制定中的地位，提高政策權威性和政策協同效率。在我國市場經濟體制完善的過程中，科技職能部門一直是企業創新政策的主要職能機構，但其話語權弱勢，政策執行必須依靠經濟職能部門，這樣的博弈局勢不利于創新政策的制定和執行。技術創新是建設創新型國家的基礎，是保障國家利益的需要，應該強化科技創新職能部門的地位，提高創新政策的權威性，并使科技創新職能部門在創新政策協同中發揮核心作用。

（三）優化企業創新政策體系結構，強化企業消化吸收、成果轉化和創新動力工具的作用。中國企業成長的經歷和環境決定了其現階段創新能力和創新慣性不足的特征，政府應該強化和重視培養企業創新“基因”和提升創新能力政策工具的作用，具體建議：1.強化促進企業“消化吸收”的政策。“學習—消化—創新”可能是培養中國大多數企業創新能力和增加創新基因的重要選擇，也是實現“引進技術”目的的必由之路，因此，要強化和完善相關政策工具；2.完善激發企業技術創新動力政策工具。需要彌補和完善現有政策體系中激發企業創新動力的政策，尤其要重視金融和風險投資、知識產權保護、企業家精神和政府技術采購等政策工具；3.重視和強化激勵企業技術成果轉化政策工具的作用。我國科技創新在經費和人才投入方面都有很大增長，但科技成果轉化和技術創新卻差強人意，很重要的原因是技術創新和成果轉化政策出現了一定程度的偏頗，因此要研究促進企業科技成果轉化的條件，有針對性地設計和完善政策工具。

（作者為國務院發展研究中心研究員）