拓展人大工作空間的重慶經驗

蒲曉磊 吳為

作為基層國家權力機關，縣鄉兩級人大可謂是國家政權的重要基礎。積分公示制激勵代表積極履職、推行季會制與季評制監督政府工作……重慶市多個區縣人大創新實踐，拓寬了基層人大建設和人大工作的道路。

人大代表履職實行“積分制”：寫一件建議得3分，參加人大常委會組織的視察、調研得3分，人代會請假半天扣1分……重慶市吳為區人大于2014年在全區推廣了這一代表履職制度。在換屆選舉時，代表的得分將作為選民的一種參考依據，而得分過低、履職不力的代表，將被約談。

近年來，重慶多個區縣人大推出新的工作方法，巴南區人大與政府聯網，實時監督財政預算執行情況；南川區推廣水江鎮經驗，鄉鎮人大召開季會審議政府重點工作。這些創新也引起了全國人大的關注。

人大代表履職實行“積分制”

2014年，江北區幾位居民找到觀音橋街道社區干部、江北區人大代表孫燕，反映一件“麻煩事兒”。

為給老年人提供更好的生活保障，江北區此前出臺了大病救助和老年人津貼的惠民政策，老人每月要到社區領一次津貼。一些行動不便的老人卻犯了難，“每個月為了這幾十塊錢，跑一趟社區，腿腳不方便，又不能代領，有時候打個車，這些錢還不夠往返車費。”

在了解相關情況后，2015年2月，孫燕將一份《關于便捷執行程序 保障高齡老人津貼發放政策惠民利民的建議》提交給了區十七屆人大五次會議。這項建議隨即成為區人大的重點建議。

因此項建議，江北區副區長雷翌隨后多次到街鎮和社區調研，區民政局也多方收集群眾意見，發現按月領津貼確實給許多老年人帶來不便。

目前江北區已調整津貼計發辦法，改為各街鎮根據實際情況自行決定發放周期。多數街鎮采用一個季度發放一次或者干脆直接打到老人卡里。對于江北區的老年人來說，這項調整讓他們領取津貼更為方便。

孫燕則因為提出建議促成此次調整，得到了“5分”的人大代表履職積分。

孫燕初次聽說人大代表履職積分制度，是在2013年。當年，為激發人大代表履職活力，江北區寸灘街道人大工委首次探索實行“積分制”。

寸灘街道人大工委主任譚靜介紹，他們發現基層人大代表履職的情況存在很大差別，有的代表積極作為，有的代表卻以工作忙為由長期不認真履職。

“有個別代表成了不參加代表活動、不提意見建議、不與選民見面的‘三不代表，導致選民意見極大，甚至要求罷免其代表資格。”譚靜說。

為此，寸灘街道人大工委探索代表履職“積分公示制度”，將轄區代表的履職行為具體量化為參加人代會、視察調研、學習培訓、提交議案建議、聯系選民等項目，并設置不同的分值，再將各項分值累計相加。

實行該制度以來，代表提出建議、意見的數量和質量逐年攀升，其中，集體建議由2014年的0條升至2015年的10條，重點建議數量也從1條增加到3條。

寸灘街道推行“積分制”帶來的效果引起了江北區人大常委會的注意。2014年，江北區人大部署在全區推廣，并制定《江北區人大常委會代表履職積分制工作方案（試行）》。

總結寸灘街道經驗后，江北區人大將代表履職事項具體為11項并對應計分。

其中“模范遵守憲法、法律；自覺遵守社會公德、廉潔自律、公道正派、勤勉盡責”每年計5分；“參加區人代會”每次計8分；“提出代表議案、建議”每件計3分；“參加區人大常委會組織的評議、視察、調研等履職監督活動”每次計3分；“列席區人大常委會會議”每次計2分；“參加基層人大組織的代表主題活動”每次計2分；“參加視頻民情連線活動”每次計2分；“接訪人民群眾”每次計3分；“參加代表履職培訓”每次計2分；“做好代表述職”每次計3分；“辦好惠民實事”每次計2分。

部分履職事項還有減分規定，如參加區人代會，請假半天扣1分。“模范遵守憲法、法律；自覺遵守社會公德、廉潔自律、公道正派、勤勉盡責”這項有不遵守的情況，一次扣完，或暫停代表資格、辭去代表資格直至罷免代表資格。

今年5月，寸灘街道人大工委的會議室里，一面墻上掛著今年第一季度寸灘地區人大代表的積分公示情況。

19名代表中，低的為8分，高的有38分。譚靜的積分為27分，此外，作為寸灘街道的區人大代表，江北區人大常委會主任劉渝平的積分為18分，并不算很高。

“我得的18分，都是嚴格按照代表履職計分規則來的。有的代表提的建議多，特別是重點建議多，計分就多了。”劉渝平表示，嚴格計分是保證“積分制”行之有效的基礎。曾有一位擔任區人大代表的企業老總覺得自己分數低面子掛不住，提出能不能捐款“買積分”，被拒絕。

根據規定，“參加區人大常委會組織的評議、視察、調研等履職監督活動”和“參加基層人大組織的代表主題活動”這兩項分值設有封頂，每年最多分別可以得到9分、10分。

但對于代表提出議案、建議的數量沒有限制，是否存在代表大量“刷”議案、建議掙分的情況？江北區人大常委會副主任劉亞文表示，重數量、輕質量是很多代表建議存在的問題。為解決這個問題，“積分制”還明確強調了對好建議的加分，被列為全區重點辦理建議的每件加2分，被評為年度優秀代表建議的每件加2分。

劉亞文表示，曾有一名區人大代表到了美國生活，履職的次數很少，經約談后目前已主動辭職。其實，把每位代表任職期限內每一年的分加起來，就是他這一屆的得分。積分是代表評比先進的依據，在換屆選舉時，代表的得分也將成為選民的一種參考，作為續任的依據。

實施聯網在線預算監督

“所有的重點項目和民生工程，都必須經過人大的批準才能實施，并且嚴格對重大項目的預算進行監督。”5月18日上午，重慶市巴南區人大常委會主任李俊文指著大屏幕介紹他們的預算監督經驗。

這時候，巴南區人大預算監督專家庫成員李成鵬給記者看了看他前面的電腦屏幕，上面顯示的是與巴南區財政局聯網的“財政管理一體化信息系統”，可以清楚看到每個單位的財政收支情況。

“你看，他們這個單位預算執行情況中，有一筆資金的收款方是某汽車修理廠，這個很可能在資金使用中存在不規范的情況，一會兒我們就把這一情況告知他們單位，讓他們作出說明。”李成鵬指著其中一個單位的財政明細情況對記者說。

提交人大審議的部門預算由科目細化到項目、執行過程中對項目資金使用情況追蹤問效、每年審查和批準一些單位的部門預算執行情況……巴南區人大常委會探索多種途徑，對預算實行事前、事中、事后“三段式”全過程監督。

“開始接受監督時，我們是有顧慮的。”巴南區財政局局長馬義華坦言，當初主要是有兩方面的因素讓他心存顧慮：一方面，因為財政自身基礎工作不扎實，預算安排沒有足夠底氣，也怕監管方面的漏洞暴露出來；另一方面，巴南區的財力十分有限，部門的資金需求不能全部滿足，在預算安排時對重點部門的經費保障有所偏重，一旦公開，預算單位間相互比較，容易引起矛盾，甚至可能導致預算不能通過人大會議審查。

但隨著人大監督力度不斷增強，馬義華他們也意識到，預算的公開化和透明化已是必然趨勢，必須主動適應新形勢的要求，在預算管理的精細化、規范化、科學化方面狠下功夫，才能經得起人大和社會公眾的監督。

于是，在部門預算公開后，一個部門一本預算，數據公布到項目，編訂成冊供代表審查，讓財政預算成為一本明白賬。到2016年，財政局提交人大審議的部門預算已達400多頁，并在全市率先實現人大會議審查和批準區級部門預算的全覆蓋，大到幾千萬元支出的主管部門，小到只有幾個人、支出只有幾十萬元的事業單位，都全部詳盡羅列出來。

在這種細化部門預算的做法之下，人大代表的監督力度得以進一步加大。

2015年巴南區人大會議上，區公安局提出的“流動交巡警平臺運行經費”安排為640萬元，有代表在審查時認為安排較多，理由是近年來設置的流動交巡警平臺數量已減少了不少，建議適當減少安排。區財政局采納了這條意見，并結合平臺數量減少的實際情況在2016年的預算安排中作了調減安排，由2015年的640萬元減到了300萬元。

解決了事前監督中“看得到”和“看得懂”的問題之后，巴南區人大開始探索事中監督“隨時看”的制度。實施聯網在線預算監督工作，就是巴南區人大常委會的重要探索。

為了對部門預算執行情況進行實時、在線監督，做到預算信息共用共享，2013年10月，區人大常委會預算工委與區財政局實現聯網。

李成鵬介紹，通過“財政管理一體化信息系統”這個網絡平臺，預算工委能夠全面和詳細掌握全區預算、部門預算執行情況。區財政局各業務科室及各預算單位在電腦上操作的所有業務資料均能夠直接查詢，實現了橫向信息共享、縱向信息貫通。

“通過聯網，我們可以核對年初預算指標、上年結轉、本年市專項等指標，看預算執行系統中反映的預算指標是否與人大會議通過的預算一致，有無漏登、錯登等情況。通過抽查部分單位的預算指標，來進一步核對。”李成鵬說。

值得注意的是，為了彌補人大監督力量的不足，區人大常委會從2013年開始建立了由18人組成的預算審查專家庫，在開展預算編制審查、預算執行、財政決算和項目績效情況調研時，都要安排專家庫成員參與，充分發揮他們在財務管理、項目審計等方面的優勢，從而提高人大預算監督的針對性和有效性。

巴南區人大常委會預算工委主任李進認為，通過實施聯網在線監督，有效地發揮了“透明、定性、糾錯”的作用。

“透明，就是人大能夠及時了解掌握詳盡的財政數據。定性，就是能夠發現預算執行中一些帶共性的或者是傾向性的東西。糾錯，就是能夠指出并糾正預算執行中的錯誤和問題。在工作手段上，主要是通過編發預算執行情況季度通報和預算執行個案報告等形式，基本能夠實現上述目標。”李進解釋。

季會制、季評制監督政府工作

提高代表議案和建議辦理質量是人大工作面臨的一個共同問題。重慶市南川區水江鎮和楠竹山鎮有著相似的探索，那就是季會制與季評制。

“各位代表，我受鎮人民政府鎮長鄭小軍同志的委托，向大會報告水江鎮頁巖氣勘探開發工作，請予審議，并請提出寶貴意見。”水江鎮黨委宣傳委員、統戰委員潘方勇說。

“各位代表，我受鎮人民政府鎮長鄭小軍同志的委托，向大會報告水江鎮2016年農業農村工作推進情況，請予審議，并請提出寶貴意見。”水江鎮副鎮長錢朝志說。

5月20日上午，水江鎮人大正在召開季會，先后審議了鎮政府《關于頁巖氣勘探開發情況的報告》和《關于農業農村工作的報告》。

2007年，水江鎮人大在總結年會制的基礎上，開始推行季會制，至今已經逐步形成一套較完善的運行機制。四次人大會議的召開，都要按規定程序和議程進行，除聽取和審議鎮政府的專項工作報告，及時作出審議意見外，還要聽取鎮黨政辦關于上一次人大會議代表建議意見辦理情況的報告。在各代表團根據調研情況進行現場點評、討論收集代表建議意見的基礎上，對各專項工作報告進行滿意度測評，測評結果由鎮主要領導現場通報。

同樣是監督政府對于人大代表建議、議案辦理情況，楠竹山鎮則是采用季評制。

2012年，杭小琴當選為楠竹山鎮（當時為鐵村鄉）人大主席，受水江鎮人大“季會制”啟發，杭小琴主動爭取鎮黨委對人大工作的重視和支持，每季度把全體代表集中起來，搞一些有實質性內容的活動，充分發揮閉會期間人大代表作用。

5月20日下午，楠竹山鎮召開2016年二季度人大代表評議政府工作會。會議開始，楠竹山鎮副鎮長楊俊忠就該鎮扶貧攻堅和農村道路建設工作開展情況作了報告。

楊俊忠話音剛落，坐于臺下的鎮人大代表談琴就拿過話筒，詢問群眾比較關心的扶貧政策，在下一階段是否會有改變。

“我們的扶貧政策不會改變，還要積極探索‘造血扶貧渠道，營造創業扶貧氛圍……”楊俊忠回復。

“那下一階段的扶貧主要從哪些方面下手？”另一位鎮人大代表張坤全繼續追問。

“我們接下來從三個方面著手，把扶貧工作做到位。第一，幫扶力度和政策三年不變……”楊俊忠繼續回復。

在楊俊忠答復完之后，楠竹山鎮人大代表開展評議，并進行無記名投票測評。

作報告、接受人大代表詢問、開展評議……這些程序已經成為楠竹山鎮季評會的“規定動作”。杭小琴介紹，鎮人大主席團將測評結果、整改期限及征求的鎮人大代表建議意見，及時在鎮政務公開欄上進行公示，廣泛接受群眾監督。通過公示測評結果及代表建議意見，進一步密切了人大代表與群眾關系，有力地促進政府依法行政，盡職履責。