“短命政策”現象透析

李松

政策在其頒布實施的范圍內具有普遍約束力，也正因為這種約束力對公眾可能產生的影響，政策應該具有一定的嚴肅性、科學性和穩定性。朝令夕改、“翻臉比翻書還快”的政策，最終傷及的是政府公信力。

2016年5月的第一天，河北某地發布了“草原天路”門票定價信息，不由分說就把收費道閘砸向那條因風景優美而聞名的縣級公路，引起輿論嘩然。然而，還沒等日歷翻過當月，50元收費政策就宣告作廢。

對這樣的結局，當地相關部門解釋，是為了回應社會關切，方便游客旅游。這“一收一取消”的過程中，確實有不少問題值得深思。

“近年來，一些領域出現‘短命政策，影響了政策的權威性、有效性和政府的公信力。”北京師范大學政府管理學院副教授沈友軍接受媒體采訪時說，“作為政府部門及監管機構出臺的公共政策，在出臺程序上宜更為嚴謹，執行效力上宜更為科學和可持續。”

在中國政法大學政治與公共管理學院魯照旺教授看來，公共政策的制定，要遵循嚴格的程序，重視多方利益訴求，這樣制定的政策，才能最大程度克服隨意性和不可控性，換取最大的治理效果。

“政策”朝令夕改

科學、有效的公共政策是保證政策常態運行、實現政策目標的前提和基礎，也是實現政府治理的重要制度安排。而近年來，一些地方、部門卻時常出現半途夭折的“短命政策”現象。

早在2013年初就曾出臺“闖黃燈視為違反交規，記6分”政策。此政策一出立即引發了公眾普遍的質疑和反對，最終執行5天不得不“暫時不予以處罰”。

2016年3月1日，沈陽試推出購房新政。對畢業未超過5年的高校、中等職業學校畢業生在沈購買商品房的，公積金連續繳存時限由6個月降為3個月，首付比例實行“零首付”。然而試行不足半日，這一新政就被沈陽相關部門以暫不具備出臺條件為由叫停。

自2016年3月21日起，深圳市“禁摩限電”，一些快遞員被抓，大量快遞員辭職。后來，政策很快調整。

此外，河北吳橋公務員周六要上班的規定；執行了9天的江門“禁狗令”等等，也在“短命政策”之列。

記者梳理發現，從周期角度來看，“短命政策”可分兩類：一是“頒而不行型”，即政策頒布后，未進入執行階段已夭折。二是“半途終止型”，指政策頒布并執行后，沒有按照預定程序和時間終結，而是中間終止。同時，“短命政策”還存在一些共同點，比如政策生命周期短、政策頒布者以地方政府為主、政策內容集中在經濟領域，終結形式表現為總體終止，等等。

在國家行政學院法學部韓春暉教授看來，“短命政策”是相對于政策“壽終正寢”而言的，指公共政策在運行中未實現預期目標或產生較大的負面社會影響，在短時間內被調整或者廢止的現象。

“政策制定必須以質量為前提。沒有這個大前提，政策執行的力度越大，帶來的損失就越大。”韓春暉說，“公共政策從提議考慮、制定出臺，到具體執行、落實到底，都伴隨著大量的人力、物力的投入以及時間的消耗。‘短命政策會使公共利益受損。”

“更重要的是，‘短命政策還可能降低群眾對政府的信任度，”韓春暉解釋說，“政策改變過頻有害于政府形象和政府公信力的建構。”

“知錯就改，善莫大焉。”韓春暉認為，從積極的角度看，一項有瑕疵的政策，能夠及時發現問題，在還沒有釀成更大惡果前就得到及時糾正，無論出于自覺還是迫于壓力，都值得以寬容的態度對待。

公眾認同度低

“短命政策”緣何頻頻出爐？

經梳理不難發現，“短命政策”頻發的根源在于政策運行過程中利益博弈失衡、政策運作過程失范以及政策環境復雜多變等因素。

“公共政策的出臺與執行應堅持從公眾利益出發。”在魯照旺看來，一些政策之所以短命，無法實施下去，是由于政策制定者對群眾支持度預估不足，結果導致公眾對政策的認同度低，“政策短命”在所難免。

魯照旺解釋說：“群眾是政策的直接受影響者，理應在政策制定中發揮重要作用。但由于群眾呈分散狀態，在多方利益主體博弈的過程中，利益難于表達。”

“一項公共政策的出臺，需要進行充分的民主討論，需要社會各界、各階層、各行各業的代表參與到決策過程當中。”魯照旺說。

而在韓春暉看來，地方領導急于出政績也容易造成政策制定上的短視化，出現泡沫政績和“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的政策方案，從而經不起時間的考驗。

《中國青年報》刊發的評論文章也指出，“一些地方，領導一句話就能出臺一個政策，不調研、不論證、不集思廣益。有的地方決策時忽視政策在執行過程中可能遭遇的復雜問題，盡管初衷很好，但是效果不佳，只能無疾而終。”

調查中也發現，有些地方制定公共政策，并沒有充分吸納專家意見，沒進行充分的調查研究，缺乏深度的科學論證，甚至有些還與“上位法”沖突，這樣的缺陷容易導致政策短命。

在現實中，也有少數基層部門把出臺政策當作試探民意的方式，決策推出后，或在爭議中蹣跚前行，或因反對者眾而草草叫停。

決策失誤、影響惡劣，“收回成命”便是了，問責機制缺失也是產生“短命政策”的原因之一。比如，對于追責主體，沒有法定的問責發起和受理機構，也沒有規定發起方式；在責任認定環節，可追責的內容模糊，哪些內容應當問責，到哪種程度才應當問責等規定不夠細化；在確定責任時隨意性大。這些因素造成政策責任“追究難”，少數決策者對出臺政策缺乏敬畏。

民意是關鍵支點

多位受訪專家認為，盡管公共政策是針對現實問題提出的，但公共政策是對未來發展的一種安排，且涉及多方利益調整，因此政策出臺前，應對社會效應進行足夠的評估，避免政策疏漏。

首先，重視多方利益訴求，完善政策主體利益整合機制。“公共政策制定和實施，民意是最關鍵的支點。”魯照旺說，公共政策制定廣泛聽取民意，可以增強對多元利益訴求的回應，獲取公眾信任，取得公眾支持。

“民主公開的決策，是提高政策質量的良藥。”魯照旺說，“作為決策者，人們很難要求他們做到全知全能，百分之百地前瞻。在相關決策前啟動行政聽證程序，能充分聽取群眾意見。”

其次，建立“回應型”的政策范式，增強政策的彈性。“‘回應型政策范式是指針對未曾出現的或非常態的社會公共問題，應當通過非程序化的危機管理方式加以解決。”沈友軍說，“政府應當鼓勵、引導群眾參與政策過程，對政策制定、實施、監督等環節提出意見、進行評價。同時，政府對群眾反映的情況、提出的意見必須給予尊重并及時回應。”

“在這種政策模式下，政府能夠對時刻變化的環境采取措施以增強政策的彈性與靈活性，從而有效適應不斷變化的新環境，防范和化解政策環境變化帶來的各種風險，有效避免‘短命政策頻出。”沈友軍說。

第三，加強公共政策的論證，建立透明的政策咨詢、論證機制。對重大公共政策，尤其是公共政策實施的條件、可能帶來的后果等，都必須進行科學論證。要將政府系統內部論證、專家論證和公眾論證結合起來，并將論證過程和結果公開，以減少政策可行性分析中的造假行為，讓政策方案通過多角度、全方位分析后得到進一步優化，提高公共政策的可行性。

第四，公共政策制定和實施必須滿足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依據。離開了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基礎。“公共政策的制定，要確保政策合法、科學、合理。在制度、程序上確保科學決策和民主決策相結合。”韓春暉強調。

最后，建立完善的政策問責追究機制。“對產生‘短命政策的部門和個人要進行責任追究，要賠償決策失誤和決策錯誤所產生的損失。”廣州大學公共管理學院院長陳潭教授認為，即使是公共政策的修補與調整，也要嚴格按規律辦事、按程序辦事，以防止“一言堂”和“拍腦袋”的情況產生。