時代中國的浦東樣本

尤存

廿六載錦繡道路一朝啟航

1917年，孫中山先生在上海香山路的一座花園樓房里，寫下了他為積貧積弱的中國繪制的復興藍圖《建國方略》。在這幅藍圖里，他提出擴建黃浦江右岸，以“新黃浦灘”為基地建設一個“東方大港”的設想。

1921年，黃炎培為家鄉的發展而奔波呼告，修筑鐵路、創辦大學、設置特區，浦東已然蠢蠢欲動。然而，山河破碎、兵連禍結的國家現實，只能讓浦東與繁華擦身而過。

1949年，上海解放了。共和國第一任上海市市長陳毅的辦公室，就位于正對浦東的黃浦江畔。多少次，他佇立在窗前眺望著東岸，動情地說，浦東是塊處女地，一江之隔，就變成了遙遠的地方，多可惜啊！

開發浦東，建設浦東，承載了幾代人美好的夢想。

20世紀80年代末期，國際政治風云變幻，國內整頓經濟秩序，剛剛起步的改革開放事業遭遇嚴峻挑戰。錯綜復雜的歷史背景，同時孕育著巨大的轉機，歷史最終選擇了上海，幾經醞釀，浦東開發的構想，上升為面向世界的國家發展戰略。

構想開發浦東，最初的出發點是開拓上海城市空間、更新基礎設施和實現產業轉移。從1984年開始，上海市政府主持修編了《關于上海經濟發展戰略的匯報提綱》《上海市城市規劃方案匯報的提綱》并向中央匯報。1986年10月，國務院批復的《上海城市總體規劃方案》中明確提出：“當前特別要注意有計劃地建設和改造浦東新區，要盡快修建黃浦江大橋及隧道等工程，在浦東發展金融、貿易、科技、高校和商業服務設施，建設新居住區，使浦東新區成為現代化新區。”1987年7月，上海市成立開發浦東聯合咨詢小組，次年5月，邀請140多名中外專家舉行“上海浦東新區開發國際研討會”。學者諫言，坊間熱議，浦東開發箭在弦上。

親手為浦東翻開歷史新篇章的是改革開放總設計師鄧小平。1990年年初，他在聽取時任市委書記、市長的朱镕基匯報關于浦東開發準備工作的內容時，明確表示：“這是個好事，早該如此。”回到北京后，鄧小平與幾位中央領導同志談話時說，我已經退下來了，但還有一件事要說一下，上海的浦東開發，你們要多關心。“現在國際上擔心我們會收，我們就要做幾件事情，表明我們改革開放的政策不變，而且要進一步地改革開放。”

在當時的國際經濟形勢下，鄧小平以其戰略家的眼光指出：“開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題。”指出“上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣搞。中國在金融方面取得國際地位，首先要靠上海”。

之后，中央有關領導同志帶領有關部委負責人，對浦東開發問題進行實地考察和專題研究。1990年4月18日，時任國務院總理的李鵬代表黨中央、國務院在上海宣布：“中共中央、國務院同意上海市加快浦東地區的開發，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。” 6月2日，國務院正式批復，原則同意上海關于開發開放浦東的請示，指出：“開發和開放浦東是一件關系全局的大事，一定要切實辦好。”這樣，浦東開發開放就從上海地方發展戰略上升為國家發展戰略。

幾代中央領導集體心系浦東開放開發

從浦東開發之始，黨中央對浦東開發的關懷一以貫之，歷屆中央領導都給予浦東開發親切的指導和支持。

小平同志是浦東開發的主要決策者和奠基者，在浦東開發正式啟動后，鄧小平同志對浦東開發和上海工作作出了一系列重要指示和論述。他來滬考察時再三叮嚀：這是本世紀末你們上海最后一次機遇。這個機遇你們不要放過。你們要在本世紀末交出物質文明和精神文明建設的兩份滿意答卷。他要求“抓緊浦東開發，不要動搖，一直到建成。”“上海的民心比較順，這是一股無窮的力量。目前完全有條件搞得更快一點。”1992年春天，他視察武昌、深圳等地后來到上海，提出浦東開發可以借鑒廣東的經驗，可以搞得好一點，搞得現代化一點，起點可以高一點。指出，起點高，關鍵是思想起點要高，后來居上。1994年最后一次來上海時再次囑托：思想更解放一點、膽子更大一點、步子更快一點，看準了的就大膽地試，大膽地闖。這一系列戰略思考和重要指示，成為上海抓住歷史機遇、贏得大發展的重要指針。

江澤民同志曾先后十次到浦東考察，他強調，“把浦東開發開放搞得更好，不僅在經濟建設上成為龍頭，而且在率先建立社會主義市場經濟體制、兩個文明建設和社會全面進步方面起帶頭示范作用。”

胡錦濤同志在上海調研時指出，“要繼續搞好浦東開發開放，加快體制創新，不斷提高外向型經濟層次，努力在更高起點上實現快速

發展。”

黨的十八大和十八屆三中全會以來，以習近平同志為總書記的黨中央，圍繞全面深化改革的新形勢和新任務，對浦東開發的歷史使命提出了新要求。習近平同志在擔任上海市委書記時就多次強調，“堅持高舉浦東開發開放的旗幟”“進一步深刻認識開發開放浦東這項國家戰略的重大意義，深入推進浦東綜合配套改革”。在視察浦東時指出，“浦東發展增加一些經濟總量固然好，但它的意義不限于此，而在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用”。在連續四年參加全國人代會上海團審議時，多次要求上海“更好地發揮浦東作用，推動重大改革舉措在浦東先行先試”。

浦東開發第一步“規劃先行”

開發開放浦東是一項跨世紀的宏偉工程。要在短短幾十年間從一片基本農村化的土地上建起一座現代化新城區，必須推行超常的發展戰略，快速推進城市化建設的進程。為了實現高起點開發，市委、市政府從建設之初就把規劃面向21世紀的新浦東放在突出位置，要求堅持規劃先行、法制先行、高新技術先行，嚴格規范開發秩序，優化管理規程。按照“規劃先行”的開發思路，就是在大體量開發之前經過科學規劃論證。確定以國家級開發區建設帶動城區發展的思路，引入了“組團”“分區”等概念，采取了多心組團的規劃布局。規劃一旦確定就不可隨意變動，經過人大審議，具有法律性質。以后的任何變動都必須謹慎論證，并經過一定程序，不能換了一任領導就變動一輪規劃，確保幾十年如一日接續建設。分布在浦東東西南北的外高橋、陸家嘴、張江、金橋都按照各自的規劃成片建設，最終形成彼此相連，功能完備的整體格局。

“惜土如金”，就是不搞跑馬圈地，采取“有所為、有所不為”的做法。即使在開發初期，浦東對于國內外投資者也沒有“來者不拒”，有求必應，而是用全球化和前瞻性的眼光精心挑選投資項目，以提高浦東地區的產業能級。浦東對新建項目的環保評估很嚴格，先后否決了投資巨大的紙漿廠、印染廠、染料廠、顯像管廠等項目100多個，有個別項目入駐后被查出排污超標，環保部門也會果斷地把它“請”出浦東。浦東就這樣在“挑挑揀揀”中賦予了各開發園區精準的市場定位和產業導向，實現了土地價值的最大化。

小陸家嘴沿岸CBD地區1.7平方公里的規劃招標，是體現浦東規劃理念的最佳范例。中國需要上海成為國際金融中心，但是怎么建設？基礎設施、機構、交通、空間如何配套？大家都缺少經驗。在浦東規劃編制過程中，邀請了國內外專家學者參與。1992年10月，浦東開發辦公室對陸家嘴沿岸CBD地區規劃進行國際招標，吸引了多國著名事務所的30多名設計師參與，其中英國、意大利、法國、日本和中國的五個方案各有千秋。經比選，以中國和英國的方案為主，吸收各方好的元素，最終形成了目前的方案。當時正在上海訪問的聯合國前秘書長加利感嘆道：“你們正在進行一場世界的奧林匹克建筑設計大賽，我祝你們成功。”1993年12月，經市人大審議，通過了我國第一個集國際智力的規劃方案—陸家嘴中心區規劃。1998年，中國革命博物館（現為國家博物館）決定將該規劃模型作為文物永久收藏。

陸家嘴開發區的成功規劃，瞄準了世界城市建設的新標準，為相繼規劃建設的金橋出口加工區、外高橋保稅區、張江高科技園區等國家級重點開發區奏響了序曲。當年金橋開發區在規劃時，超越常規開發區“七通一平”的建設標準，提出了更高的“九通一平”，增加“VSAT（較小口徑天線）通信”和“集中供熱”，把原本許多林立的煙囪改為“一個煙囪”集中供熱。同時，還充分考慮到生產和生活的融合，建造了美麗的碧云社區，一個理想的產城融合的典范就此誕生。外高橋當年一片海灘和農田，建成后的綜合保稅區稅收占到全國海關特殊監管區總量的一半以上，2013年更是成為中國第一個自由貿易試驗區。

正是對高標準規劃、高起點開發的堅持，浦東逐步具備了承載國際經濟、金融、貿易和航運“四個中心”核心功能區的基礎。圍繞“四個中心”目標，浦東以提升資源配置能力為著力點，在開發初期規劃的四個國家級開發區以后，又先后重點規劃建設了臨港地區、世博地區、國際旅游度假區和祝橋地區，形成了面向“十三五”的生產力布局。26年的發展實踐證明，“規劃先行”等科學理念指導下的開發開放前瞻而富有成效，在未來必將得到進一步的繼承和發揚。

率先實行生產要素市場化

1992年黨的十四大提出：“以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍。”“一個龍頭，三個中心”（1998年加上國際航運中心）這一重大決策明確了浦東開發的戰略目標和戰略定位。

“金融很重要，是現代經濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣。中國在金融方面取得國際地位，首先要靠上海。”小平同志這段著名的論斷，成為浦東開發“金融先行”的指針。在中央及各部委的大力支持下，浦東開發打出了三張牌，采取聯動浦東浦西，依托長三角和全國的力量，引入國際資本這三種方式，打出了“上海牌”“中華牌”和“國際牌”，引發市場“集聚效應”，國內外金融機構紛紛開始在浦東試水。眾多跨國機構很快意識到浦東在中國構建國際金融中心戰略中的地位，迅速拉開了搶灘序曲，浦東的要素市場建設開始高潮迭起。上海證券交易所、上海期貨交易所、中國金融期貨交易所、上海鉆石交易所、上海產權交易所等一一在陸家嘴金融貿易區落戶。這些交易平臺的建立，在全國范圍內初步搭建起了金融要素體系，國內外的資金源源不斷地流進了這個巨大的財富中心。2015年，上海證券交易所股票成交額133萬億元。上海期貨交易所期貨成交額127萬億元，浦東已然成為全國要素市場的高地。

作為核心市場要素的土地，浦東開創的“土地實轉、資金空轉、成片開發、滾動開發”的模式，為開發起步創造了良好條件，并在中國城市建設史上創下多個第一。所謂“土地實轉、資金空轉”，是政府按照土地出讓價向開發公司開出支票，作為政府對企業的資本投入，并成為該開發公司的國家股股東；開發公司將此支票背書后，作為土地出讓金支付，交給土地管理部門，并簽訂土地使用權的出讓合同；土地管理部門出讓土地使用權后，再將從開發公司得到的出讓金（支票）收入全部上繳給財政部門。以開發公司取代政府而作為開發主體，使土地的有償使用得以實現。政府對土地價值的提前預支，避免了資金的直接投入，降低了土地開發成本，加速了土地開發一級市場循環，成為浦東改革的經典案例。

隨著國際金融中心的日漸成型，浦東國際航運中心、國際貿易中心建設的步伐也在加快。得益于浦東洋山深水港和外高橋港的蓬勃發展，從2010年起，上海港首次超越新加坡成為全球最繁忙的集裝箱港口，預測2017年上海港的年吞吐量將突破4000萬標準箱，這個數字是全球港口年吞吐量的1/10。上海航空樞紐運輸保障能力也在不斷提升，浦東國際機場2015年貨郵吞吐量高達327萬噸，位居全球前三。“四個中心”建設的先行實踐，當然也會率先碰見深層次問題。改革，仍是浦東思考的原點，突破“單船單機融資租賃”瓶頸是最好的例證。

作為國際市場上飛機、船舶和大型設備的主要消費國，中國已是世界上使用融資租賃業務最為頻繁的國家之一，但是由于國內租賃市場不發達，目前國內航空租賃市場90%以上的份額為外資租賃公司長期占據。經過反復探索，2010年起，浦東與海關、外匯、海事、財政、稅務、工商等監管部門之間達成一致，正式為6家單船單機項目公司發放營業執照，經營融資租賃業，為國際航運中心建設提供重要的產業鏈配套，實現了金融配套與航運服務的協調發展。現在浦東已成為國內融資租賃最集聚的地區之一，共有企業400多家，注冊資本超過1600億元。

率先推進政府管理創新

時代的發展總是不斷賦予浦東以新的命題。隨著改革的深入，單項的改革突破成效已不再顯著，必須進入深層次綜合性的改革布局。2005年6月，國務院正式批準浦東率先開展綜合配套改革試點。緊盯“著力轉變政府職能”的改革目標，以深化行政管理體制改革為核心，加快政府管理創新。

開發之初，浦東一手約束權力，打造“小政府”；一手把握活力，共建“大社會”。浦東在每萬人行政編制數全市最低的基礎上，進一步壓縮機構編制。2014年各區級機關累計核減行政編制299名，精簡率為15%，核減內設機構39個，核減率為16%。“精兵”的同時實施“簡政”，經過6輪行政審批體制改革，浦東行政審批事項從原先的724項減少到204項，平均承諾審批時限從法定22個工作日壓縮到2個工作日，平均審批環節從3.4個精簡到2.8個。辦事程序少了，時間短了，但效率高了，服務多了，企業和百姓都得到了真正的便利。

2014年1月，浦東在全市率先啟動市場監管體制改革，將工商分局、質監局、食藥監分局“三合一”，成立浦東新區市場監督管理局，構建起一個覆蓋生產、流通、消費全過程的大市場監管體系，又將原隸屬區發改委的價格監督檢查職能、人員整體劃入，打破了市場監管分段管理模式，變“九龍治水”為一龍治水，變多頂“大蓋帽”多次檢查為一頂“大蓋帽”一次檢查。

“以前檢查內容包括原工商的索證索票檢查、原質監的公平秤校準、原食藥監的食品安全檢測。三個部門要上三次門，現在一次檢查好，這樣的改革很方便。”浦東洋涇市場監管所所長管莉有感而發。在“三合一”經驗全市推廣的過程中，浦東又趁熱打鐵，把分散在知識產權部門的專利、新聞出版部門的版權和工商部門的商標等實現“新三合一”，建立全國首家單獨設立的知識產權局。實現了專利、商標、版權的集中管理和綜合執法，強化了知識產權保護，為創新型經濟發展營造良好的監管環境。

浦東同樣以改革的視角審視創新社會治理機制，優化公共服務。

浦東以開發區帶動城區建設的方式，到一定階段后會出現在開發區域與行政鎮域的管理范圍重合。對于交叉地塊的管理痼疾，城管隊員王建業很有發言權，“過去，鎮和園區分別設有一支城管中隊。前者無權管理園區企業，后者沒有鎮區管理職能。想要開展一場整治，必須兩隊人馬同時出動。”2015年3月，張江在全國率先試點“管鎮聯動”改革，鎮里將招商引資功能交給管委會，管委會將社會管理職能交給鎮，“做各自擅長的事”。一年的時間，張江的園區、社區都有了明顯變化。推廣方案已經在類似開發園區呼之欲出。

針對城鄉之間教育衛生等社會事業的不平衡，浦東出臺向郊區傾斜的教育衛生鼓勵政策，通過市場化的薪酬體系，引導優秀的人才去農村工作；針對穩定基層干部隊伍，實施居民區黨組織書記“享編”“進編”；針對加強基層社會治理，推廣村民自治模式，發揮多元主體參與基層治理的積極性；探索成立全國首個公益服務園、成立醫療衛生服務聯合體……

從2005年開展綜合配套改革至今，浦東經歷了三輪“三年行動計劃”，共推進了200多項改革試點。2013年，國家發改委對全國11個綜改試點地區進行評估。探索實踐出的40條改革經驗中，11條來自浦東。推進經濟、政治、文化、社會、生態協調發展，全面推進“五位一體”建設，努力建成科學發展先行區、“四個中心”核心區、綜合改革試驗區、開放和諧生態區經濟。作為改革開放排頭兵的浦東，實至名歸。

創新驅動發展戰略，為浦東建設科創中心的

核心功能區進一步指明了方向

1999年，上海市委、市政府實施“聚焦張江”戰略，張江的集成電路、軟件、生物醫藥、文化創意等創新產業迅速成長，形成具有全球競爭力的產業集群。張江高科技園區在建園之初，就把目標定位成為國家重要的技術創新和科技成果轉化、產業化的示范基地，創新型人才、研發機構和高新技術企業的集聚與輻射基地，產學研結合綜合改革的先試先行

基地。

2015年5月，中共中央總書記習近平在上海考察調研時，要求上海著力實施創新驅動發展戰略，加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍，為浦東建設科創中心的核心功能區進一步指明了方向，著力發揮張江國家自主創新示范區、國際人才試驗區、綜合配套改革試驗區等國家戰略的疊加效應，推出“張江創新十條”政策，在股權激勵、國資創投、財稅扶持、人才集聚方面加大創新突破力度。

在張江流傳著這么一句話，“背著書包來創業。”就是說，人才只要有金點子，無需高額的啟動資金，背個書包就能來張江創業。只要電話預約，就能以成本價甚至更低的價格使用公共技術服務平臺，降低開發成本、縮短研發周期和提高創新效率。以生物醫藥研發為例，入駐張江高科技園區的生物醫藥企業，特別是中小企業，大多存在實驗室設備和技術支持、藥品注冊臨床研究服務、藥品生產委托加工等問題。張江通過政府資金投入，陸續布設了“新藥篩選”“工藝路線設計”“質量研究”“安全性評價”“臨床試驗”“藥品上市”等新藥研發八個關鍵環節上的公共服務平臺，為新藥從實驗室到市場掃平了全部障礙。

目前據統計，全國每三個一類新藥就有一個來自張江，浦東新藥申報成功率是全國平均水平的三倍、“重大新藥創制”專項資金中張江的份額占全國1/3……光環的背后，是100余個國家級、市級公共技術服務平臺。浦東已成為國內公共技術服務平臺最密集、最完善的地區之一。

創新離不開人才。浦東歷來都把吸引人才當作百年大計，2001年起，浦東赴美舉辦海外人才招聘會。2007年起，浦東定期舉辦“海外華人精英浦東行”……同時，浦東新區扶持創新人才實施辦法、浦東新區人才戶籍引進實施辦法、促進人才創新創業14條等一系列招賢納才的制度保障，推動了浦東科研人才的聚集。目前在浦東從事科技創新的隊伍，包括“國際隊”——150多家跨國公司研發部門，“國家隊”——400余家國內研發機構和高校，“海歸隊”——1000多支歸國創業者團隊，還有類似華為研發中心這樣的“本土隊”——民營企業研發隊伍已近萬人。

134萬的人才總量，為浦東結出了科技創新的累累碩果。截至2015年，浦東共獲國家級科學技術獎75項，獲市級科學技術獎近500項。2016年3月，國家發改委、科技部同意上海以張江地區為核心承載區建設綜合性國家科學中心，代表國家在更高層次上參與全球科技競爭與合作。浦東，將成為國家“大眾創業、萬眾創新”戰略越來越強勁的動力引擎。

浦東開發進入“二次創業”的新階段

2009年4月，國務院批復同意原南匯區并入浦東新區，這是事關上海和浦東長遠發展的重大戰略決策，浦東開發開放進入了“二次創業”的新階段。產業升級，加速集聚，浦東瞄準了大飛機、海洋工程機械、大型發電設備、航空航天裝備……代表國家綜合國力的高端制造產業在浦東的祝橋、臨港、金橋、張江分別布點，產生越來越大的虹吸效應。

我國首架擁有自主知識產權的大型商用干線客機C919就誕生于位于張江高科技園區的中國商用飛機研發中心里，而這里不僅有逐漸成熟的研發設計團隊，更有布局完整的高端產業創新鏈。中國商飛總部、上海飛機設計研究院、中國商飛總裝制造中心、中國商飛客戶服務中心……環環相扣的產業鏈條，在浦東聚焦戰略性新興產業的發展布局中接連落地。“從總裝基地下線之后，國產大飛機可以直接從浦東機場的專用跑道飛往全世界！”

1.6萬平方米的迪斯尼樂園也落戶浦東。根據預測，上海迪斯尼樂園開園一年內游客將達到1000萬左右，收入達到100億元左右，直接產生1.5萬個工作崗位，同時還將間接產生大量餐飲、住宿、影視、會展、金融等上下游衍生性產業，而這也正是浦東依托重大功能項目，謀求提升現代服務業能級的切入點。

大飛機起飛、迪斯尼開園，是浦東產業升級轉型的兩個側影。從2011年以來，浦東相繼出臺了高新技術產業發展財政扶持辦法、加快推進產業結構調整的實施意見、促進現代服務業發展的財政扶持意見等。針對不同產業類型，浦東不搞“一刀切”或“大水漫灌”，而是因業施策、分類轉型。對于生物醫藥等有發展優勢的產業，通過制度突破、政策扶持、用地保障、優化布局等方法和措施，緊盯每一個重大技術突破，加大產業化扶持的力度；對于工業機器人、新能源裝備等已經取得技術突破、尚在培育市場階段的產業，側重創新財政扶持的途徑和方法，在示范應用、拓展市場上更加有效地幫助企業，尤其是促進金融與實體經濟的結合；對于“三高”等落后產能，通過自動化和機器人技術改造、鼓勵企業由制造向服務業延伸、保留研發和銷售“兩頭在滬”格局進行升級。

如今的浦東，“四個中心”功能進一步加強，金融的核心支柱地位，航運的樞紐中轉作用，貿易的輻射服務范圍明顯提高。伴隨著政府職能轉變和審批制度改革的深入，必將越來越貼合轉型發展的內在要求。“我們現在面臨的資源稟賦約束日益強化，傳統的辦法難以解決轉型發展的問題。調整產業結構、城鄉均衡發展等二次創業的任務，沒有一件不需要靠改革來解決、靠制度的創新來推進。”區委書記沈曉明在區委全會上的一段話，為浦東產業的未來方向做了最好的注腳。

市場化、國際化、法制化的營商環境，是浦東開發最大的軟成果。在浦東，有一個數據一直為人津津樂道：根據全球四大會計師事務所之一德勤的報告，外商在浦東投資平均成功率達到68%，即開辦三家公司能成功兩家，比全國平均水平30%高出一倍以上。高效便捷的政府服務、功能集聚的商務環境、宜業宜居的國際化配套，讓浦東成為中國最具國際競爭力的總部經濟高地。截至目前，浦東已匯聚跨國公司地區總部246家，其中具備全球事業部或亞太區總部功能的達106家，跨國公司地區總部及其在浦東子公司合計年營業收入已超過9500億元，納稅額超過600億元。

與此同時，浦東擁有國內大企業總部158家，內資總部年營業收入合計超過5000億元，利稅超過60億元。浦東近年來，還針對民營經濟從事高新技術產業、金融服務業、航運業、文化創意產業等出臺專項扶持政策，進一步提高審批效能、降低市場準入門檻、增強財政支持、完善孵化基地。即將出臺的《浦東促進民營經濟轉型升級若干意見》，將在浦東進一步實現外資與民營經濟比翼齊飛的開放式經濟格局。

建設自由貿易試驗區，推進加快發展的實踐

外高橋位于上海的最東北角。去過的人都知道，岸邊長著密密匝匝的一片片蘆葦，再往前就是大海了。由一道圍網隔開的兩個區域，被人們形象地稱為“關內”和“關外”。“關外”這10平方公里的區域，就是外高橋保稅區（保稅區是中國特色的名詞，國際上使用的一般是自由貿易區）。早在1990年浦東開發之初，建立自由貿易區的構想就已經悄然萌芽。外高橋作為國內的第一個保稅區，在浦東開發的同年設立，并很快成為國內經濟規模最大、業務功能最豐富的海關特殊監管區域。從中央當時的政策看，外高橋保稅區享有：貿易自由、貨幣自由和貨物進出口自由。其中貿易自由對當時非常嚴格的貿易管制是一個重要突破，打破了僅在生產型企業的招商引資，在貿易和服務貿易方面招商引資有所突破，因此英文翻譯時用了“自由貿易區”，這也是為了和國際接軌。中文名按國家文件仍叫保稅區。

曾有一個形象的說法，外高橋保稅區離上海的市中心是最遠的，同時又是離世界最近的。因為它離國際慣例和國際通行規則最近，它離跨國公司的企業需求最近。隨后，外高橋保稅區逐步擴容，將外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區等區域逐步納入，形成了面積28.78平方公里的上海綜合保稅區。其中，洋山保稅港區是我國第一個保稅港區，浦東機場綜合保稅區具有浦東機場亞太航空復合樞紐港優勢，從而為上海自由貿易試驗區的建設打下了堅實基礎。

黨的十八大以來，在全面深化改革的大背景下，上海優越的地理位置、外高橋保稅區的探索實踐，以及改革開放排頭兵的作用地位，讓中國第一個自由貿易試驗區的落地終成現實。2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區（包括上海外高橋保稅區、物流園區、洋山港保稅區以及空港綜合保稅區四個海關特殊監管區）和中國（上海）自由貿易試驗區管委會在上海浦東外高橋舉行掛牌儀式，標志著中國（上海）自由貿易試驗區正式啟動運作。

上海自貿試驗區并不是傳統意義上的貨物貿易自由化區域，它承擔著中國下一輪改革開放試驗田的重任，而改革的重點是政府管理體制按照國際慣例進行重構，就是通過先行先試，使試驗區形成與國際經貿通行規則相互銜接的基本制度框架，成為我國進一步融入經濟全球化的重要載體。

以探索建立負面清單管理模式為例，之前在我國的外商投資目錄，里面有鼓勵類，限制類，禁止類。“船員外派”的內容，不在這三類里，審批部門找不到批準的依據，也找不到不批的依據。

如今國際上投資貿易的新規則，要求一國政府把不讓外資從事的領域明確列出來，表明政府權力的邊界，這就是負面清單。列進單子，意味著限制，不列進就意味開放。

2013年，上海市政府頒布《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，該規定對負面清單之外的領域，將外商投資項目由核準制改為備案制（國務院規定對國內投資項目保留核準的除外），將外商投資企業合同章程審批改為備案管理。

2014版負面清單出臺前，船舶代理開放又被提上了議事日程。消息一傳出來，反對者坐不住了，認為外資進來，擠壓內資；爭取者說，國企不能老在保護下生存。反對者說，外資進來我們賺不到錢；爭取者說，這才是回歸市場。在這樣反復爭取和磨合中，自貿區再次開放了31個領域。船舶代理業務，允許外資參股比例提高到51%。

清單厘清了原來模糊的權力邊界——法無禁止皆可為。負面清單，不僅終結了我國延續30多年的外商投資審批制度，也與國際新規劃接了軌。

隨著已成熟經驗的復制推廣，自貿區的溢出效應開始顯現，市場準入負面清單制度將成為全國標準。2015年9月，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，市場準入負面清單由國務院統一制定發布；從2015年至2017年，在部分地區試行市場準入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起實行全國統一的市場準入負面清單制度……根據國務院印發的《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》精神，除涉及法律修訂、上海國際金融中心建設事項外，這些成果都可以在全國范圍內復制推廣。

2015年，自貿區新設企業數1.8萬家，同比增長20%。一年新設企業數量相當于浦東過去25年來新設企業總數的1/10。其中，有稅收記錄的新設企業占比達七成。

2014年12月28日，國務院決定推廣上海自貿試驗區經驗，設立廣東、天津、福建三個自貿試驗區，并擴展上海自貿試驗區的范圍。2015年3月1日，自貿區試驗覆蓋至浦東全部區域，也是全國最大的自貿區，為制度創新提供了更大的檢驗和壓力測試空間……

浦東與改革相生相伴，20世紀90年代初浦東開發開放以昂揚的姿態宣布了國家進一步改革開放的決心和信心；針對社會主義市場經濟確立后各項體制機制的統籌完善，作為國家首個綜合配套改革實驗區，浦東交出了一份合格答卷；黨的十八大以來，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的重大理論創新，浦東以中國第一個自貿試驗區探索出可復制可推廣的首創經驗；當下，在國家“推進科技創新、實施創新驅動發展”戰略的指引下，浦東進一步圍繞具有國際影響力的科技創新中心布局核心功能，緊緊圍繞國家戰略的根本使命，當好全國改革開放的“試驗田”……

26年來，浦東經濟總量從1990年的60億元躍升到7898億元，經濟總量占到全市的1/3。財政總收入從1990年不到10億元躍升到3089億元……

26歲，一如風華正茂的青年，“二次創業”的浦東自當始終牢記國家使命，勇挑改革重擔，在中國特色社會主義的偉大征程中一往無前。浦東開發是一份答卷，在這份答卷上，標注著當代中國改革與發展的時代新命題、發展方程式和解題新方式。浦東開發更是一面旗幟，在這面國家戰略的旗幟上，詮釋著中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。（編輯 楊 琳）

（本文作者是上海市浦東新區區委常委、

宣傳部部長）