PPP模式與地方政府債務治理

夏詩園

摘要：近年來，我國地方政府債務規模穩步迅速膨脹增長，給地方政府造成了巨大的財政壓力，而PPP項目的推行和實施有效的緩解了這一問題。而且，從長期角度來說，PPP項目在能有效提高地方政府債務項目的運行效率，、避免預防地方政府財政扭曲和負債管理異化等方面發揮了積極的作用問題的出現。本文首先簡要介紹了我國地方政府債務和PPP項目的現狀，接著分別提出陳述了兩者目前所面臨的問題和挑戰，最后，提出利用使用PPP模式管理完善我國地方政府債務管理的相關建議措施。

關鍵詞：PPP模式 地方政府債務 擠出效應 債務融資挑戰

2013年底，我國中央及各地方政府陸續頒布了《地方政府性債務審計公告》，據公告顯示，目前我國地方政府債務規模總體可控，但增長速度過快。債務審計公告2013年的已是最新

地方政府性債務對經濟發展和社會穩定有重大的積極影響。，具體體現在：一方面首先，地方政府債務資金能促進地方經濟健康快速快速發展。地方政府債務資金能有效的提高地方財政收入、減輕地方政府財政壓力、支持地方基礎設施建設、推動地方經濟社會的持續發展；。另一方面其次，地方政府債務資金能夠提高公共服務能力。地方政府債務為地方提供大量資金，對于能有效的改善當地的教育、衛生和公共設施的條件水平，提高居民的民生環境和地方公共服務能力等都發揮了積極作用。

地方政府債務一方面為城市建設提供必要資金、促進地方政府的經濟發展；但另一方面然而，地方政府債務規模的持續膨脹也給我國經濟帶來了一定的壓力造成了巨大的負面影響：不僅，比如對民間資本產生了一定造成巨大的擠出效應，導致政府在公共物品行業的壟斷、推高了公共物品的成本等，損害消費者福利等；另一方面，政府債務規模的持續膨脹還給我國的地方政府造成了巨大的還本付息壓力，為我國的經濟和財政危機埋下了巨大的隱患。。

我國地方政府債務的發展現狀和挑戰

（一）我國地方政府債務發展現狀及特點

據審計署最新數據資料顯示，截止到2013年6月，2016年地方政府債務規模預計為約17.17萬億元，其中地方新增債務規模為1.18萬億元，一般債務數量為7800億元，專項債務數量為4000億元。目前，我國地方政府債務余額總量為三十萬億元，其中，全國各級政府負有償責任額債務占比將近68%，總額為20萬億元，而負有擔保責任的債務則占比大約10%，剩下的是政府承擔的相應救助責任債務。我國地方政府債務發展呈現如下特點：

首先，首先，從區域角度來看，各地區的債務水平和債務負擔存在較大差距（見見表1）。從表1可以看出，我國25個省份中地方政府債務規模數量較大的地區有江蘇、山東、浙江、廣東和遼寧，這些省份經濟相對較為發達。而債務規模數量較少的地區有寧夏、甘肅、山西、新疆和黑龍江，這些省份經濟水平相對落后。

是從表圖中可以看出，債務負擔最重的地區大多是西部地區，而浙江、福建和江蘇等東部沿海城市的債務負擔則相對較低，中部地區的債務負擔則處于兩者之間；（跟表1情況不一致，請按照表1實際數據重新描述）其次，從地方政府的資金來源角度來說看，銀行信貸仍然是地方政府的主要融資渠道，但是隨著我國債務體制的不斷完善以及債務種類的不斷創新，地方債、城投債和信托融資債等種類的債務在地方政府的債務融資中所占比例也越來越大；。

再次，從融資資金的投向來看，債務支出較為偏愛投向基礎設施和一些公共項目；。

最后，從債務的承擔主體來看，市級以下政府是債務的主要承擔者，在所有負有償還責任的債務總量中所占比例約為80%。。2016年上半年全國共有30個省級政府和4個計劃單列市政府發債，發行規模共計35755億元，與和2015年全年3.8萬億元的發行規模水平基本持平。

表1 2015年我國25省份地方政府債務情況 （單位：億元）

省份 2015年

山西 2122.8

遼寧 9138.7

吉林 3018.7

黑龍江 3165

浙江 9188.3

內蒙古 5675.5

上海 6018.5

廣東 9141.6

廣西 4464.8

福建 5051.3

江蘇 10954.3

山東 9533.8

河北 5888

山西 5064.8

寧夏 1138.9

湖北 4697.5

江西 3905.2

云南 6628.1

四川 7808

重慶 3412.4

甘肅 1709.5

新疆 2863.7

貴州 9135.5

安徽 5424.1

北京 6689.4

數據來源：《2016年中央財政預算報告》

圖1 2015年我國25省份地方政府債務增速（單位：%）

表1 全國各省市自治區債務結構和負擔水平（億元人民幣）

政府負有償還責任 政府負有擔保責任 政府可能承擔一定救助責任 債務

總額 2013年GDP 債務

余額

貴州 4623 974 725 6322 8007 79

重慶 3575 2300 1485 7360 12657 58

云南 3824 439 1692 5955 11721 51

青海 745 161 152 1058 2101 50

甘肅 1221 423 1318 2962 6268 47

海南 1050 225 135 1411 3147 45

上海 5194 532 2729 8456 21602 39

北京 6506 152 896 7554 19501 39

陜西 2733 948 2414 6094 16045 38

四川 6531 1651 1048 9230 26261 35

天津 2264 1481 1089 4834 14370 34

山西 1521 2334 324 4179 12602 33

新疆 1642 808 296 2746 8360 33

吉林 2581 973 695 4248 12982 33

湖南 3478 733 3526 7737 24502 32

湖北 5151 777 1753 7681 24669 31

寧夏 502 181 108 791 2565 31

廣西 2071 1231 1028 4329 14378 31

遼寧 5663 1258 670 7591 27078 30

安徽 3077 601 1619 5297 19039 28

江西 2427 833 674 3933 16832 28

內蒙古 3392 868 283 4542 28301 27

河北 3962 949 2603 7515 59162 27

江蘇 7636 977 6156 14769 14383 27

黑龍江 2042 1050 496 3588 21760 25

福建 2454 244 1685 4382 27569 20

浙江 5088 327 1513 6928 37569 18

河南 3528 274 1740 5542 32156 17

廣東 6932 1021 2213 10165 62164 16

山東 4499 1219 1390 7108 54684 13

圖1 我國地方政府債務構成

數據來源：《2016年中央財政預算報告》

（二）我國地方政府債務管理面臨的挑戰

目前，我國地方政府債券管理工作還存在巨大發展潛力。：首先，或有債務規模較大、，數據較難統計、發行不易控制的特有屬性，對地方政府債務的統計工作提出了更高要求；其次，地方政府債務資金管理急需健全法律制度和監督機制的約束。然而，在實際操作過程中，信貸市場嚴重的信息不對稱問題導致商業銀行無法及時有效的地把握企業融資和財務狀況、動態監控債務風險，更無法對企業的債務行為體系進行及時的監督和懲治，導致地方政府債券管理工作困難重重；再次，地方融資平臺管理制度有待規范。融資平臺是地方政府籌資資金的最重要渠道，融資平臺管理水平的提高對增強地方政府債券管理工作的科學性和規范性有十分重要的積極影響。 從地方政府債券的管理角度來說，主要存在以下問題：首先，或有債務的規模較大，而且，由于總量較難統計和控制，給地方政府的債務管理埋下了巨大的隱患；其次，地方政府債務資金缺乏相應的監督和約束機制。在實際的操作中，由于信貸市場上存在嚴重的信息不對稱問題，企業的融資和財務狀況不透明，使商業銀行無法把握企業的真實信息，更無法做到對風險的動態監控。而且，對于企業的一些行為債務體系無法使用相應的法律法規進行懲治和監督；再次，地方融資平臺也缺乏相應的規范。融資平臺不僅沒有對地方政府債務負債的規模以及投資范圍有約束，對投資的領域和責任承擔方面界限也較為模糊。這一方面導致政府債務對私人投資產出擠出效應，另一方面，在政府需要參與的重要項目上，政府缺乏相應的資金或是負債規模超過其承受范圍。

PPP模式的運行機制模式、及對地方政府債務融資的影響、障礙

（一） （一）PPP模式的定義和運行機制

所謂PPP（Public- Private-Partnership）模式，是指政府資本和社會資本在基礎設施和公共服務領域建立起的長期合作關系。早在20世紀90年代，我國就已經引入了PPP模式，但并沒有引起足夠的重視。2008年金融危機以后，為了刺激國內經濟，我國施行實行了一系列擴張財政計劃，地方政府債務和赤字水平迅速攀升，地方政府亟需一種全新的模式來緩解資金緊張的困境，以便推動城市化的正常建設、滿足廣大人民群眾的生活需求。此種情況下，PPP模式就成為了呼聲最高的選擇。18十八屆三中全會以來，PPP模式更是受到了社會各界的高度重視。李克強總理在國務院例行會議上也曾多次提到PPP項目的重要性，財政部也相繼下達多個文件對PPP項目進行繼續規范和推動，

各地方政府也響應國家號召先后成立了PPP融資基金。

PPP項目的核心是合約協議，這一協議通常建立在私營公司從政府那里獲取的長期特許經營權和收益權上，PPP項目的適用領域主要是一些基礎設施和公共服務項目。從運行機制上來看，參與主體主要是公共資本和私人資本。其中，公共資本主要任務是明確投資方向，選定業務合作伙伴，完善政府采購和預算管理，監管項目運營；而私營資本主要是對在項目的前期對項目進行論證，提高項目運營的效率，把控項目的風險和方案，到期退出、移交或轉讓項目（見圖21）。項目的流程主要分為前期項目確認和可行性研究階段、招標階段、項目建設階段以及、項目運營階段和項目移交等幾個階段。

圖21 PPP運行機制

圖2 PPP運行機制

（二）PPP模式對地方政府債務融資的影響

PPP項目和地方政府債務之間存在著緊密的聯系。：首先，PPP模式能增加基礎設施和公共服務的供給、強化政府的公共管理；其次，還，能夠提高應對化解地地方政府債務的管理水平和降低債務風險程度。近年來，我國財政支出增大，其中比例最高的就是基礎設施投資，此領域具有資金大、收益期長的特點，可分擔公共設施建設項目的風險和利益，緩解地方政府的資金壓力。

總之，推廣PPP模式、不僅能夠吸收社會資本、推動各類資本的相互融合，實現優勢互補，還能有效地的創新投融資機制、拓寬社會資本投資渠道、緩解地方政府的資金壓力、加快政府職能轉變，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）我國推廣PPP模式過程中遇到的障礙

雖然我國在推廣PPP過程中，許多政府參與項目的積極性較高，但是項目的進展極為較為緩慢，究其原因主要是：。原因有如下幾個方面：

首先，我國目前缺乏成功PPP項目的相關成功成功經驗和范例案例，商業銀行缺乏參考的標準，為避免風險，大部分多數銀行對于項目的開展還是持觀望態度；。

其次，項目涉及各部門之間的分工和協調性較差，而且，在從簽約主體看上講，以民間投資為主體簽訂的PPP項目與國有企業投資主體所獲簽訂的項目數量相比仍然較少；。

再次，缺乏完善而健全的法律法規制度。誠然，目前我國發改發展改革委和財政部也分別公布了對PPP項目公布了相應的政策指導和規定，但規定制度層面從整體上講尚待并未形成統一。政府的公益性和資本的逐利性之間時常出現矛盾，各方利益較難協調；此外，由于PPP項目有公益性的公共服務項目，大部分都具有投入大、期限長、收益低的特點，有的項目甚至投資期限達到30年；。

最后，目前我國的PPP項目也缺乏政

策上的優惠和風險共擔機制，一旦出現違約狀況，政府和社會資本在債務和責任上該如何劃分都是需要亟待解決的重要問題，這些都導致了社會資本缺乏投資的積極性。

利用PPP模式完善地方政府的債務管理的相關建議

（一）更新觀念、轉變政府職能

利用PPP模式促進地方政府的債務管理需要做到以下幾點：首先，地方政府需要更新觀念、轉變職能。這就需要政府認識到PPP模式不只是簡單的融資手段，更是一種管理模式。政府只有轉變職能，降低姿態，在市場中以與私人部門平等的主體身份參與到PPP項目的推動和管理中，才能真正地的享受到利益。具體來說，這就需要首先，對不同的債務類型使用不同的管理方法，而且逐漸的改變債務融資的分類模式；。同時其次，還要理清政府部門和私人部門在資金管理和經營方面的重要分工，這是因為PPP項目的本質是合作關系，政府不僅是基礎項目和公共項目的主導者、監督者和合作者，而且還是風險的承擔者。私人部門的主要任務是負責籌集資金、提供服務和分擔風險。

（二）不同地區之間實行差異化債務管理

我國的地方政府對債務在總體上是采取的是限額管理的策略，限額需要經過國務院和全國人大的進行審批和報備并報備。各地區政府債務的具體限額需要根據當地的經濟發展水平、財務狀況以及債務風險等因素進行綜合測算。對于中央代為發行的地方政府債券，則交給中央政府進行統一的限額管理。，隨著地方政府債券發行制度的逐步完善，中央政府可把債券的發行限額和與地方政府的債務承受能力進行掛鉤。

（三）建立健全法律法規和風險機制，增強契約意識和政府監管

我國的PPP項目的發展目前仍處于起步階段，對其規范仍然停留在政府出臺的文件層面，仍然存在著許多的弊端和缺點。因此，建立健全的法律法規不僅能夠對各個主體的權利、責任和資金進行明確的規定，還可以增強社會資本的信心和項目的吸引力，為項目提供安全穩定的環境。此外，建立健全的債務法規體制，還能夠對地方政府債務進行有力的控制和規范，對于一些地方在推廣PPP項目中存在的造假的行為也能及時的進行糾正和懲治。此外，除了法律法規的規范以外，政府自身主動承擔責任的契約精神也必不可少，可將項目和地方政府的主要負責人的職責責任掛鉤。這樣，就可從法律和契約精神兩個方面降低造假現象的產生發生概率。

在PPP模式下，政府不同于以往的行政命令的管理模式，為了實現PPP項目的順利推行，我們就需要加大政府監管力度，這就需要做到以下幾點：。首先，強化事前的準入監管，。，在對PPP的審批上，引入社會資本時嚴格遵守公平、公開、公正的原則；其次，建立激勵體系的建立，。，不僅可以提高私人部門的效率，而且還可以通過提高費率等手段使政府獲得更多收益；再次，可以在項目中引入競爭機制，重視對項目模式的創新；最后，加強事后的審計、監督和管理，嚴格的按照績效進行付費和補貼，保持規制機構的獨立性和專業性，不斷的加強對于重大事

項的協調和決策。

（ 四） 增強財政補貼，設置專門機構，培養相關人才

為要想實現社會資本的收益性和福利性的統一，政府政府需要：首先，在項目推出之前就應該把這項問題考慮在內；其次，在項目實施時，可以引入競爭機制，降低PPP的項目成本；再次，。同時，地方政府應該可給予給與相應的補貼，特別是對于一些回收周期較長以及投入成本較高的項目，通過

通過政府補貼的行為不僅可以調動社會資本的積極性，同時也強化了地方政府自身的責任，在一定程度上可以實現收益性和公益性的統一均衡。；再次 ，可設置專門的機構來管理PPP項目的推廣和實施，從發達國家的經驗可知，明確定位的PPP項目機構可以極大的提高項目實施的效率，推動項目的順利進行。

目前，我國的PPP學術研究已經具備了一定的基礎，我們可在此基礎上，進一步擴展職能，施行試點運行并推行到各地的方法，擴大PPP項目的推進速度；此外，還要培養專門的人才，為PPP模式的后續發展積蓄更多力量。

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責任編輯：鹿寧寧 羅邦敏