國(guó)外依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目的有益經(jīng)驗(yàn)

張健

摘 要：科技計(jì)劃是政府直接參與科技管理，實(shí)現(xiàn)科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的有力手段。面對(duì)世界范圍的新技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革挑戰(zhàn)，我國(guó)做出了依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目的重大決策。國(guó)外多依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目，該文對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家科技計(jì)劃管理特點(diǎn)進(jìn)行了分析、總結(jié)，以期為我國(guó)實(shí)施科技計(jì)劃改革提供有益的參考。

關(guān)鍵詞：科技計(jì)劃 科技計(jì)劃管理 國(guó)外 專業(yè)機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：G311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2016）03（a）-0159-02

科技計(jì)劃管理是政府利用財(cái)政資金和政策調(diào)控，組織和協(xié)調(diào)各類科技機(jī)構(gòu)的參與活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目是國(guó)外一貫的做法，伴隨科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)和創(chuàng)新形式的日新月異，各國(guó)都在不斷地進(jìn)行科技計(jì)劃改革，以期通過(guò)科學(xué)管理，進(jìn)一步提升科技計(jì)劃對(duì)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

我國(guó)采用“項(xiàng)目/課題制”模式管理科技計(jì)劃，近年來(lái)，該管理模式在推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技事業(yè)發(fā)展方面取得了顯著成效，但由于制度本身的設(shè)計(jì)缺陷和其它配套環(huán)境的不完善，導(dǎo)致科研項(xiàng)目管理中暴露出很多問(wèn)題，如：頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，重復(fù)、分散、封閉、低效；資源配置“碎片化”，近百個(gè)計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等），近40個(gè)管理部門；項(xiàng)目眾多、目標(biāo)發(fā)散等等，嚴(yán)重制約著科技資源配置效率和創(chuàng)新效果。面對(duì)世界范圍的新技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革挑戰(zhàn)，2014年，我國(guó)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)）、《國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕64號(hào)）文件，明確提出未來(lái)也將依托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目。為此，分析和掌握國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家科技計(jì)劃管理的經(jīng)驗(yàn)，將為我國(guó)實(shí)施科技計(jì)劃改革提供有益的參考。

國(guó)外科技計(jì)劃實(shí)施一般采取決策、管理、咨詢和評(píng)估相互分離的模式，即由政府部門進(jìn)行決策，專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，社會(huì)相關(guān)組織共同參與咨詢和評(píng)價(jià)，如此能夠有效調(diào)動(dòng)各方力量參與科技創(chuàng)新事業(yè)、保證科技管理的公平、公正。縱觀美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在科技計(jì)劃管理和實(shí)施中的做法，發(fā)現(xiàn)其在依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目方面存在以下特點(diǎn)。

1 科研項(xiàng)目管理相關(guān)政策的完善，為專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目提供了有力保障

為了保證科技計(jì)劃的順利實(shí)施，各國(guó)都通過(guò)法律、法規(guī)政策予以支持，特別是在科研經(jīng)費(fèi)管理方面居多。如美國(guó)相繼頒布了《總監(jiān)察長(zhǎng)法》《聯(lián)邦會(huì)計(jì)和審計(jì)法》《單一審計(jì)法》《公共法97-258》（1982）、《政府公司控制法》《首席財(cái)務(wù)官法》（1990）、《政府管理改革法》（1994）等法規(guī)，國(guó)家預(yù)算管理局還根據(jù)特殊情況發(fā)布多個(gè)通告來(lái)確保科研經(jīng)費(fèi)使用效率。

日本的最高科技部門綜合科技會(huì)議出臺(tái)的《關(guān)于防止公共研究費(fèi)不正當(dāng)使用的共同指導(dǎo)方針》、文部科學(xué)省出臺(tái)的《研究機(jī)構(gòu)的公共研究費(fèi)的監(jiān)管指導(dǎo)方針（實(shí)施準(zhǔn)則）》、政府頒布的《獨(dú)立行政法人通則法》等法規(guī)，都對(duì)科研項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施、審核、財(cái)務(wù)審計(jì)、人事薪酬等方面做出了嚴(yán)格規(guī)定。

2 政府+社會(huì)化的專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，既減少政府負(fù)擔(dān)又體現(xiàn)管理民主

專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目管理中主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目受理申請(qǐng)、評(píng)審、立項(xiàng)、實(shí)施過(guò)程中管理和結(jié)題驗(yàn)收等。專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在多種模式：獨(dú)立于政府部門之外的機(jī)構(gòu)、隸屬于政府部門的機(jī)構(gòu)、委托社會(huì)化的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)等。如日本既有國(guó)立科研機(jī)構(gòu)，又有眾多民間機(jī)構(gòu)，國(guó)立科研機(jī)構(gòu)參與首創(chuàng)研發(fā)類項(xiàng)目管理，民間機(jī)構(gòu)則參與技術(shù)應(yīng)用和再開發(fā)類項(xiàng)目管理。美國(guó)擁有大量的政府科研機(jī)構(gòu)，研究領(lǐng)域主要涉及軍事、空間、衛(wèi)生、能源和基礎(chǔ)科學(xué)等。英國(guó)趨向于發(fā)展商業(yè)性科研機(jī)構(gòu)，還通過(guò)科研機(jī)構(gòu)的“私有化”改革將政府科研機(jī)構(gòu)改造為商業(yè)性科研機(jī)構(gòu)，從而減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[1]。

3 多樣化人事制度下實(shí)行市場(chǎng)化薪酬管理，鼓勵(lì)創(chuàng)新

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍擁有比較完善的科研人員培養(yǎng)體系，尤其注重對(duì)青年科技人員的培養(yǎng)，比如：提供寬松的研究環(huán)境、優(yōu)厚的研究條件、科研貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等來(lái)鼓勵(lì)年輕科技人員創(chuàng)新[2]。

在人事管理方面，發(fā)達(dá)國(guó)家多采用合同制或公務(wù)員制進(jìn)行科研專業(yè)機(jī)構(gòu)的人事管理，如：德國(guó)、韓國(guó)均采用合同制，日本和法國(guó)則根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)類型來(lái)確定與之相適應(yīng)的人事制度。為確保專業(yè)機(jī)構(gòu)的持續(xù)“專業(yè)性”，對(duì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行內(nèi)部定期考核，考核方式主要有同行評(píng)議和項(xiàng)目評(píng)審等。

在薪酬方面，既有固定值，又有額外的獎(jiǎng)勵(lì)值，如美國(guó)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室按照“政府機(jī)構(gòu)與雇員法”規(guī)定，對(duì)雇員實(shí)行政府職員通用的18級(jí)工資制，每級(jí)設(shè)10檔[3]。韓國(guó)實(shí)行“年薪制”，并推行效益分成和獎(jiǎng)勵(lì)政策，允許專利權(quán)人擁有部分專利份額，并且還通過(guò)提供資金支持和減免稅款等優(yōu)厚待遇鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)人員停職創(chuàng)業(yè)。

4 嚴(yán)格的立項(xiàng)和結(jié)題制度下，給予專業(yè)機(jī)構(gòu)自由的管理權(quán)限

國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家在嚴(yán)格把控項(xiàng)目“頭”“尾”，從而給予科研項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)較為自由的管理權(quán)限[4]。

德國(guó)主要是中介咨詢機(jī)構(gòu)參與科研項(xiàng)目管理，主要包括項(xiàng)目申報(bào)中為申報(bào)單位提供咨詢服務(wù)、幫助籌劃申報(bào)方案，項(xiàng)目審批期間的各項(xiàng)輔助工作，項(xiàng)目管理中定期項(xiàng)目狀態(tài)審核和結(jié)題時(shí)組織專家評(píng)審。這些中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部按專業(yè)門類設(shè)相應(yīng)的委員會(huì)/部門，保持對(duì)口專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威性，掌握著最新的領(lǐng)域研究動(dòng)態(tài)，從而確保對(duì)口領(lǐng)域上報(bào)項(xiàng)目的科學(xué)管理；中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)大多為非盈利公益機(jī)構(gòu)，保證了管理的公正性，確保科研經(jīng)費(fèi)的高效應(yīng)用[5]。

日本的科研機(jī)構(gòu)兼具項(xiàng)目承擔(dān)者和管理者的雙重身份，因此，機(jī)構(gòu)既可以申請(qǐng)科研經(jīng)費(fèi)，還進(jìn)行自主的項(xiàng)目管理，政府能做到如此放權(quán)，前提為項(xiàng)目都是政府通過(guò)非常嚴(yán)格的程序確立并明確了研究方案，專業(yè)機(jī)構(gòu)只是執(zhí)行研究工作[6]。

5 對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理效果進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)價(jià)監(jiān)管，保證管理成效

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府部門不直接參與具體的科研項(xiàng)目管理，而是從宏觀管理和監(jiān)督檢查方面進(jìn)行綜合把控。

美國(guó)于1993年實(shí)施了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，針對(duì)大型科研計(jì)劃/科研部門進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)估。最具代表性的是美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF），根據(jù)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，NSF須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交績(jī)效報(bào)告，績(jī)效報(bào)告是對(duì)一類項(xiàng)目或該機(jī)構(gòu)在某方面的特定任務(wù)所涉及的諸多項(xiàng)目所開展的綜合考評(píng)，用以表征其整體的績(jī)效水平。NSF將項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)指標(biāo)分為資助結(jié)果、內(nèi)部管理和投資過(guò)程三類。

德國(guó)采取同行評(píng)議法，一方面通過(guò)評(píng)估促進(jìn)項(xiàng)目管理主體優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?nèi)部資源分配，促使其提高管理的效能；同時(shí)，也為項(xiàng)目承擔(dān)方加強(qiáng)自我控制、優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)、提升研究質(zhì)量方面提供參考。

日本為保證項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期成果，一方面承擔(dān)方須向資助方提交項(xiàng)目階段性成果報(bào)告；另一方面科研單位的信用等級(jí)作為未來(lái)資助的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家還專門設(shè)國(guó)家審計(jì)員制度對(duì)科技經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，除此以外，還通過(guò)全方位的項(xiàng)目結(jié)題評(píng)價(jià)來(lái)對(duì)科研項(xiàng)目管理工作進(jìn)行評(píng)估，結(jié)題評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及范圍廣泛，包括對(duì)研究開發(fā)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、對(duì)研究機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)、對(duì)研究人員的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)范圍包括體系評(píng)價(jià)、目標(biāo)評(píng)價(jià)、立項(xiàng)評(píng)價(jià)、方法評(píng)價(jià)、經(jīng)營(yíng)評(píng)價(jià)、場(chǎng)所評(píng)價(jià)、時(shí)間評(píng)價(jià)、進(jìn)度評(píng)價(jià)、經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)、效益評(píng)價(jià)[6]等。

對(duì)比國(guó)外科研項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科研項(xiàng)目改革中，還需加強(qiáng)管理政策研究，從專業(yè)機(jī)構(gòu)確定條件、專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的項(xiàng)目分配、專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理效果評(píng)估、專業(yè)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)管等方面進(jìn)行具體的實(shí)施方法細(xì)化。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉云，董建龍.英國(guó)科學(xué)與技術(shù)[M].合肥：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2002：74-79.

[2] 楊明華.借鑒韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)科技創(chuàng)新體系建設(shè)[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2000（Z1）：42-45.

[3] 朱斌.美國(guó)科學(xué)與技術(shù)[M].北京：專利文獻(xiàn)出版社，1999：242.

[4] 育東.美國(guó)科研機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與管理[J].全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望，1995（4）：5-8.

[5] 郭軍靈，盛亞.美日德非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)管理的比較研究及其啟示[J].科研管理，2004（5）：116-121.

[6] 杜小軍，張杰軍.日本公共科研機(jī)構(gòu)改革及對(duì)我國(guó)基地建設(shè)的啟示[J].科學(xué)學(xué)研究，2004（6）：21-24.