打造法治化營商環境

江蘇省人民政府法制辦公室

營商環境是市場主體從事生產經營或貿易活動，在遵循政策制度和行為準則等方面所需要的時間和成本等條件和因素。法治化營商環境，就是運用法治思維、貫穿法治精神、重視法治方式的營商環境。

一、江蘇法治化營商環境建設基本現狀

近年來，江蘇高度重視法治化營商環境建設，不斷優化政務、市場、社會和法制等環境，通過體制機制創新實現營商環境法治化。

著力打造高效便民的政務環境。一是深化行政審批制度改革。著力取消下放與投資創業、就業創新、經濟增長及企業生產經營活動相關的行政審批事項。在2014年全面取消省級政府部門224項非行政許可審批事項的基礎上，2015年江蘇省分兩批再取消下放81項審批事項。自新一輪行政審批制度改革啟動以來，江蘇累計取消下放587項，提前完成本屆政府取消下放1/3以上行政審批事項的目標。在南通市、蘇州工業園區、盱眙縣、鹽城市大豐區進行相對集中行政許可權試點。二是深入推進涉企收費清理。清理收費、減輕企業負擔工作繼續保持全國領先，制定涉企行政審批中介服務收費目錄和涉企經營服務收費目錄兩個清單。自2015年起，江蘇對小微企業減免5項政府性基金，取消、停征和免征58項行政事業性收費，減輕小微企業負擔，涉及全省約80萬戶小微企業，共減負40億元。三是著力優化政府服務。整合政務服務資源，完善政務服務體系。省政務服務中心、省公共資源交易中心于2015年初開始運行，全省市縣全部建立了政府服務中心和便民服務中心，便民服務逐步向鄉鎮、村延伸。推進企業投資建設項目并聯審批，行政審批整體提速。

努力構建充滿活力的市場環境。一是深入推進商事制度改革。對個體登記、出資、住所、經營范圍等限制實行多要素放寬，放松對市場主體準入的管制，實施“三證合一”的工商登記制度改革，在全國率先推行電子營業執照簽發管理系統。二是嚴格規范市場秩序。創新監管機制和方式，加強對食品藥品安全、農資生產、知識產權、融資信貸等重點領域的市場監管，為各類市場主體營造了公平競爭的發展環境。在全國首家開發了證照聯動監管平臺，在宿遷市啟動試點運行。三是強化對市場主體的信用約束。在全國率先打造省市兩級“三庫一平臺”，包括社會法人、自然人、金融信用信息基礎數據庫和統一的信息共享服務平臺。積極構建起標準更嚴、覆蓋范圍更廣的“黑名單”制度，將直接關系市場經濟秩序和消費者權益的九類失信違法行為納入黑名單管理。

大力建設和諧穩定的社會環境。著力提高社會安全感。各地積極組織開展區域性、方面性打擊整治行動，嚴厲打擊盜竊企業財物、強裝強卸、欺行霸市等違法犯罪行為，把涉企報警求助事項作為一類警情優先處置，對大案要案實行掛牌督辦。充分運用法律手段化解涉企矛盾糾紛。充分發揮行政復議在化解社會矛盾糾紛中的主渠道作用，2015年，全省收到行政復議申請9317件，受理8077件，其中，大量與企業密切相關的人力資源與社會保障、工商、質監等領域的行政爭議在行政系統內部得到化解。一些地方綜合運用行政指導、行政調解、行政處罰、行政補償等多種手段，妥善處理了因行政瑕疵出現的涉企行政投訴糾紛。加強對商事仲裁工作的聯系與指導。通過組建仲裁學會、召開仲裁座談會、舉辦專題研討會、強化對仲裁委員會換屆指導等形式，指導推動各仲裁委做好仲裁工作。2015年，全省13個仲裁委員會共受理案件7567件，標的額225.06億元。

積極營造規范有序的法制環境。首先，構建符合市場經濟規律的商事制度規范。先后制定出臺了《江蘇省合同監督管理辦法（修訂）》、《江蘇省創業投資企業稅收優惠政策管理辦法》、《江蘇省中小企業發展基金管理辦法》等一系列規章和規范性文件。強化規范性文件合法性審查，對違法設置市場壁壘等不符合經濟運行秩序的規范性文件堅決不予通過。其次，強化對行政權力的監督。2008年，江蘇在全國率先開展省市縣三級行政權力清理工作，建立了行政權力庫和行政權力動態調整、目錄化管理機制，并在全國率先實現省市縣三級行政權力網上運行和網上行政監察、法制監督全覆蓋。全省各地通過落實行政執法跟蹤回訪制度、發放行政執法終端反饋卡、服務企業聯系卡等方式，主動接受企業和群眾的監督。最后，積極營造全社會尊法、學法、用法、守法的良好氛圍。完善領導干部學法、用法、考法制度，認真落實黨組中心組法律知識學習制度，把學法、用法、執法、守法情況納入法治創建和依法行政考核的重要內容。大力弘揚法治文化，扎實開展“送法進企業”活動，與企業零接觸。有的地方開展了以“平安企業、綠色企業、法治企業、和諧企業”為主題的企業法治文化創建活動。

從江蘇幾年來的探索實踐看，建設法治化營商環境十分重要，非常必要。一是建設法治化營商環境是加快轉型發展、推動經濟邁上新臺階的重要舉措。一方面，營商環境的優劣決定了高端要素資源的流向與集聚，成為能否在經濟技術競爭中獲勝的關鍵因素；另一方面，要爭創江蘇轉型發展的新優勢，就必須在推進產業、技術等方面硬轉型的同時，更加重視以法治化營商環境為核心內容的軟轉型。二是建設法治化營商環境是提高政府治理能力的必然要求。建設法治化營商環境，旨在創新政府管理服務方式，減少政府對資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，通過優質高效的政府服務有效提升政府治理效能。三是建設法治化營商環境是法治建設的重要內容。營商環境法治化建設以提高科學立法、依法行政、公正司法為目標，以法治為基石，建立起以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向的市場經濟法律制度，實現政府依法行政，市場主體誠實經營，公民尊法守法。

二、法治化營商環境建設面臨的問題

近年來，江蘇在法治化營商環境建設方面取得了顯著成效，但仍然面臨不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

營商制度建設不健全。一是立法對營商環境的促進和保護不夠。當前的地方立法中，以人為本、立法為商的理念尚未完全樹立。有些立法項目過于強調對重點領域、國外投資等企業的政策扶持，一定程度上造成了對其他市場主體的不公平競爭。立法中公眾參與度不夠，征求公眾意見有的流于形式，商事主體有序參與的渠道有待進一步拓寬。立法過程缺乏有效論證和成本分析，商事主體的利益得不到充分彰顯。二是立法滯后于經濟社會發展和改革創新實踐需要。當前，營商法律法規在一些領域仍然處于空白狀態，如集體土地拆遷、工業投資項目審批等，亟須省級乃至國家在法律層面進行頂層設計。審批事項取消、行政權力下放等重點改革事項需要及時對法律法規做出調整。三是立法與營商實際工作存在脫節現象。部分法律規定過于原則，配套實施意見、執行標準等不能及時出臺，法律實施達不到應有的效果。如房屋出租稅和個人所得稅等稅收，由于個人收入和租金收入監控手段和扣繳手段缺乏，逃稅漏稅現象較為突出。當前，還存在法律規定不統一、法律規范間缺乏必要銜接等問題。

政務服務水平有待提高。行政審批服務效能不高。各地審批事項數量差距較大，個別地方對已取消的審批事項存在落實不到位的問題。一些審批事項程序繁瑣、辦理時間冗長、效率低下，束縛了企業發展。有些地方在行政審批清理過程中將多個審批合稱為一個審批，表面上審批事項少了，但并未起到減輕企業負擔的作用。政府與市場關系界限不清。政府不當干預市場的現象在政府招商引資中仍較為突出，在行業準入、項目審核、土地使用、環境保護、生產安全、稅收等方面存在突破政策“紅線”、對企業過度保護現象。營商政務服務缺乏有效制度監督。在加強政府績效管理，規范和健全首問責任制、限時辦結制、責任追究制等方面尚缺少制度設計，對行政服務行為缺少效能監察，在接受群眾監督和評價方面機制仍不健全。一些地方政府對損害商事主體的各類職務行為，懲處機制不健全，問責不夠。

市場秩序不夠規范。一是誠信體系建設不完善。雖然江蘇誠信體系建設走在全國前列，但缺乏剛性制度推動。信用信息的共享、采集、保存、披露，以及信用評價、信用服務等缺乏具體制度。制假售假、坑蒙拐騙、低價傾銷、不正當競爭等問題，以及騙取貸款、非法融資、逃避債務等行為在一些地方、行業依然存在，擾亂了金融秩序，損害了市場主體和社會公眾的利益。二是行政執法水平有待提升。市場執法中，部分執法人員素質偏低，不熟悉法律法規，不精通執法程序、執法要求及有關調查取證等專業知識。有的重罰輕糾，甚至只罰不糾，有的重實體、輕程序，越位、缺位、錯位問題也比較突出。同時，基層執法中存在權責不對等現象。鎮街基層政府直接面向客商提供政務服務，在環境保護、安全生產等方面無權監管，但又承擔著屬地責任，權責不對應，導致大量市場違法行為得不到有效糾正。三是企業負擔仍然過重。目前，江蘇通過落實稅收優惠政策、清理減少收費項目，企業負擔得到有效控制，但企業在政府性基金、社會保險等方面的負擔仍然較重。有企業反映，養老、醫療、工傷、失業、生育五險實行捆綁式參保繳費，且單位需承擔的繳費比例高，加大了企業生產經營成本。

社會活力未有效釋放。首先，社會組織的作用沒有充分發揮。社會組織參與政府重大決策和社會管理缺少固定渠道，沒有有效形成行政機關與社會組織“功能對接，能力互補”的工作體制機制。社會組織承接政府職能轉移和購買服務的能力不足。對社會組織的培育和監督不夠，多數社會組織職能單一，不少行業的行業自律、行業規劃、行業標準、行業政策以及行業爭端協調等缺乏社會組織的有序參與。其次，商事主體參與社會治理機制不健全。除了有關法律對行政立法、規范性文件制定、行政執法，以及價格決策、城市規劃、環境評價等領域的商事主體參與有原則性要求外，其他領域尤其是涉及經濟社會發展的重大決策方面，商事主體參與度低，形式化明顯，政策制定與企業需求脫節。最后，區域管理一體化程度較低。近年來，江蘇在區域一體化建設方面取得一定成績，但仍然沒有形成資源要素優化配置、共建共享、流轉順暢、協作管理的社會公共事務管理機制。區域發展中投資與貿易、資源配置、基礎設施建設、公共安全、環境治理、發展規劃等公共問題的涌現，一定程度上造成了區域沖突，影響了區域和諧發展。

三、加快建設江蘇法治化營商環境

在加快推進經濟轉型升級，大力推進大眾創業、萬眾創新的大背景下，營造公平自由快捷的法治化營商環境具有重要意義。針對當前營商環境法治化遇到的困難和存在的突出問題，我們提出以下對策和建議：

完善營商地方立法，構建平等統一規范的營商制度體系。完善的營商法律體系是促進市場主體守法經營、依靠規則和法律健康運行的前提和保障。針對當前營商環境立法滯后、缺乏整體制度設計的狀況，建議加強營商環境制度建設的頂層設計，著力建立法治化的營商環境制度框架。一是抓緊制定《江蘇省開發園區條例》。目前，開發區已成為江蘇經濟發展的增長極、新興產業的集聚區、外商投資的密集區，但仍然存在管理體制不統一、管理權限不明確等問題。建議加快《江蘇省經濟技術開發區條例》（以下簡稱《條例》）調研修改進程，將經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區等各類園區納入《條例》調整范圍，明確開發園區的法律地位、管理體制、運行機制和管理權限等，完善投資者權益保障機制，建立公正法治的市場環境。二是抓緊制定《江蘇省知識產權促進條例》。加強知識產權創造、運用、保護和管理是推動實施創新驅動戰略、鼓勵自主創新的動力之一。建議加快制定一部覆蓋知識產權各個方面的綜合性地方法規，對知識產權的促進與激勵、保護與管理，職務知識產權的處置及侵犯知識產權的法律責任等做出詳細規定，加快形成符合省情的強有力的知識產權保護體系。三是抓緊制定《江蘇省促進誠信建設條例》。誠信缺失、道德失范已成為當前突出的社會問題。誠信建設是營商環境建設的重要內容。通過制度建設，明確政府及各類主體在誠信建設中的責任，加強信用監管，強化對守信者的鼓勵和對失信者的懲戒，構建社會信用體系和行為規范。四是抓緊制定《江蘇省互聯網安全保護條例》。順應“互聯網+”的發展趨勢，基于互聯網等方式的大眾創業、萬眾創新支撐平臺的快速發展，建議加快網絡安全保護立法，建立網絡安全基礎性制度，推動落實網絡有關實名制度，強化商業網站管理，規范網上信息傳播秩序，加強對網絡虛擬人口、虛擬社區和網上重點人員、組織的實時動態管控。

加快政府職能轉變，實現和持續保持有效的政府治理。深化行政體制改革，轉變政府職能，是促進發展的強大動力和重要保障，也是建設法治化營商環境的根本要求。政府職能轉變不到位是目前經濟社會領域諸多矛盾和問題的體制性根源。因此，要進一步理順政府與市場、政府與社會、政府層級間的關系，協同推進簡政放權、放管結合、優化服務，推動政府職能轉變。進一步壓減和規范行政審批事項。江蘇在行政審批制度改革方面取得了明顯成效，但目前仍然存在“項目多、手續繁、收費高”等問題。必須繼續著力清理涉及實體經濟、民間投資和影響小微企業發展等方面的行政審批事項，及各類不合理行政事業性收費，進一步取消和下放行政審批事項，特別是與經濟增長、企業發展密切相關的審批事項。建立健全行政審批權力清單和目錄管理制度，明確審批項目的構成要素，并從事項名稱，實施機關、條件、程序、期限等構成要素入手全面深入推進改革。規范行政審批行為，理順行政審批流程，建立統一的行政審批受理、審核、監督制度，加強對行政審批制度改革調整事項的后續監管。提升政府公共服務水平。優化政府服務，提供充裕的公共產品、優質高效的公共服務，使創業創新過程更順暢，是營造法治化營商環境的重要方面。以提高政務透明度、政府工作效率和政策穩定性為目標，創新政府管理服務方式，拓展政務公開的領域和范圍，使企業規范經營受保護，政府服務管理受監督。規范優化服務中心運行，逐步實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。積極探索推進政務服務中心與公共資源交易中心一體化管理模式，整合工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立健全統一規范、上下銜接的公共資源交易平臺。優化政府職能配置。轉變政府職能，重點是解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用和社會自治功能。借鑒上海自貿區的經驗和做法，建立市場準入負面清單制度，以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，實行統一的市場準入制度，營造更加公平合理的市場環境。理順政府部門職能分工，結合地方政府機構改革，積極穩妥實施大部門制，進一步明確各部門之間的職責分工，優化政府機構設置和職能配置。根據不同層級政府的事權和職能，優化行政權力縱向配置，充分發揮地方政府貼近基層的優勢，把一些確需審批、處罰的，以及量大面廣、地方能夠承擔、實施更方便有效的行政管理事項，堅決下放給地方。完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調，壓縮省市兩級執法力量，充實縣區一級執法力量，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障等重點領域基層執法力量，推進執法重心下移。

健全市場監管體系，充分釋放各類市場主體的活力。市場在法治的軌道上良性運作是營商主體從事營商活動的基礎，市場愈發達，營商活動就愈頻繁。要以激發市場活力、促進市場主體誠信經營為目標，減少對微觀經濟的直接干預，用政府權力的“減法”換取市場活力的“乘法”。加快市場準入制度改革。按照法無禁止即可為的原則，拓寬民間投資的領域和范圍，促進各類營商主體公平競爭。按照便捷高效、規范統一、“寬進嚴管”的原則，創新公司登記制度，放寬注冊資本登記條件，降低準入門檻。推進工商注冊制度便利化，由“先證后照”改為“先照后證”，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制，放寬市場主體住所（經營場所）登記條件。全面推進“三證合一、一照一碼”登記制度改革，通過“一窗受理、互聯互通、信息共享”，將由工商行政管理、質量技術監督、稅務部門分別核發不同證照，改為由工商行政管理部門核發加載法人和其他組織統一社會信用代碼的營業執照。積極推進市場監管體制改革。整合規范市場監管執法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門跨行業綜合執法，相對集中執法權。由基層監管的事項，省級市場監管部門主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。設區的市，市級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。加強和改進市場監管執法。建立科學監管的規則和方法，切實解決不執法、亂執法、執法擾民等問題。建立責任追溯制度、經營異常名錄和違法經營者黑名單制度，完善常態化監管機制。完善行政執法程序和制度建設，健全市場監管部門內部案件調查與行政處罰決定相對分離制度，規范執法行為，落實行政執法責任制。積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵及行政和解等非強制手段，維護當事人的合法權益。加強信息化監管。充分利用信息網絡技術實現在線即時監督監測，建立產品質量溯源管理制度。加快社會信用體系建設。建立完備的社會信用體系是促進市場規范有序運行、降低交易成本、激發市場活力和創新動力的決定性因素。建立健全信用法規制度和標準規范體系，加強對信用信息記錄、歸集、處理、公開和應用等全過程的管理。完善市場主體信用信息記錄，建立行業信用信息記錄、歸集和共享交換機制。建立市場主體守信激勵、失信懲戒機制。建立完善各行業失信行為懲戒制度和“紅黑名單”發布制度，健全行業市場準入和退出信用審核機制。建立各類市場主體產品安全、質量信用檔案，完善重點產品安全追溯體系。

運用多元化社會治理方式，營造護商安商的良好社會環境。生活安定、社會穩定是法治化營商環境的必然要求。各級行政機關要積極適應市場經濟條件下社會多元化發展趨勢，改進社會治理方式，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，使各種矛盾得到制度性的合理解決，法律得到切實遵守，為營商主體提供穩定的發展預期。一是提高社會自治和參與能力。加快培育發展社會組織，特別是經濟類社會組織，增強社會組織自我組織、自我管理、自我約束、自我提高的能力。重點培育具備多元化市場服務功能的行業協會、商會等社會組織，支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。推進社會組織去行政化和去壟斷化，加快社會組織特別是中介機構的脫鉤改制，限期實現行業協會商會在機構、人員、財務等方面與行政機關脫鉤。二是有序擴大公眾參與。公眾參與是社會治理的基礎和關鍵。健全公眾參與政府治理法律機制，調動社會力量參與到經濟治理與規則構建中來，使法治化營商環境建設具有廣泛的社會基礎。健全公眾參與重大行政決策機制。完善重大行政決策信息公開制度、公開征求意見制度、聽證制度、合法性審查制度和后評價制度等重大行政決策程序公眾參與制度。健全公眾對權力運行的監督機制。加強和改進輿論監督，完善輿論民意表達機制、反饋機制，提高輿論監督的針對性和實效性。健全公眾對政府工作的評價機制。突出社會評議，通過公開述政、網絡問政、民意調查、第三方評價等方式，構建開放式的公眾評價機制。三是構建多層次的矛盾糾紛化解機制。針對當前涉企矛盾糾紛大量增多的實際情況，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。完善調解和仲裁機制，通過便捷的非訴訟方式解決商事糾紛。探索建立勞資、環保、醫患等各類糾紛的專業調處機制，有效整合專業調解和社會調解資源。加強仲裁機構建設，維護仲裁機構的獨立性和專業性。加大對民商事仲裁法律制度的宣傳，最大限度地發揮仲裁在化解民商事矛盾方面的優勢，對糾紛比較突出的行業，建立專業仲裁平臺。

（課題組組長：馬太建；成員：丁淑淵、汪立生、褚志霞）

責任編輯：戴群英