降率減負：倒逼社會保險費制度創新

沈和　陳筠　等

社保是民生之基。社會保險費由用人單位和個人依法繳納，主要包含基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險，是構建社會保障制度的重要支撐。自2000年以來，江蘇社會保險費征收總量呈現逐年增長趨勢。到2014年，累計征收超過1.3萬億元，年均增長26%，為全省社會保障事業和民生建設提供了堅實的財力保障。但是，隨著經濟進入新常態，人口老齡化和新型城鎮化加快推進，特別是在國家推進供給側結構性改革、減輕企業負擔政策導向下，江蘇社會保障費收支逆差現象將加速出現，社會保險基金財務不可持續的矛盾亦日趨顯現，必須引起高度重視，加大改革創新力度，主動采取新的思路、新的舉措，切實加以解決。

一、江蘇社會保險費收支失衡的拐點即將到來

江蘇基本養老保險是全國為數不多的當期基金收入大于支出的省份，但收支增長“一慢一快”的趨勢正在快速改變自我平衡局面。從2013年開始，江蘇養老保險金增長大幅下降，由長期增長20%以上下降至10%左右。2014年末，征繳收入1447.59億元，增長13.49%；支出1364.8億元，增長達到17.2%。支出增幅首次反超收入，預示著企業養老保險基金可持續運行的難度和風險開始顯露。綜合分析當前宏觀經濟走勢、國家政策調控、江蘇人口老齡化等相關因素影響，可以預見，未來兩年，江蘇企業職工基本養老保險當期征繳收入和支出將出現趨于失衡的艱難拐點，赤字現象在所難免，社保費缺口將呈現加速擴大趨勢。

宏觀經濟走勢的影響。近年來，宏觀經濟形勢錯綜復雜，經濟下行壓力加大，結構性矛盾凸顯，一些企業經營困難，特別是勞動密集型的制造業企業所受影響尤為明顯，中斷繳費情況日益嚴重。到2014年末，全省中斷繳費人數139.43萬人，占全省參保人數的7.08%，同比增加3.9萬人，增長2.9%。在中斷繳費人群中，實現接續的人數為96.43萬人，同比減少7.10萬人，減幅6.9%。因為制造業是社會保險參保企業和保費來源的重要領域，受行業下行影響較大，全省新增欠費19.90億元，新欠大于清欠11.39億元，同比增加5.85億元，增長14.6%，累計欠費46.02億元。到2015年6月末，全省58家預算單位中有35家當期結余出現赤字，同比增加5家；赤字金額51.25億元，同比增加15.41億元。初步統計，到2015年底，全省有44家預算單位出現當期赤字，同比增加18家。

人口老齡化的影響。當前，江蘇人口年齡結構發生顯著變化，在總和生育率下降與人均預期壽命延長等因素的推動下，老年人口占比不斷上升，老年人口高齡化日益突出。2014年，全省勞動年齡人口5942.44萬人，較2013年末減少25.06萬人，勞動年齡人口連續兩年出現下降。到2014年末，全省企業離退休人員達到598.11萬人，比上年末增加41.86萬人，增長高達7.5%，高于參保人數增長4個百分點。近年來，江蘇企業養老保險負擔系數保持小幅上升趨向。2011年，全省企業養老保險負擔系數為0.272；到2014年，負擔系數為0.304。負擔系數上升反映離退休人數穩步增長，基金支付壓力逐年增大。到2015年6月末，全省企業養老保險基金累計結余同比減少的地區有13個，減少金額22.48億元，基金備付能力為21.5月，同比減少0.6個月。

降低社會保險費率政策影響。降低社會保險費率是黨中央和國務院為企業減負定向調控的重要舉措。黨的十八屆三中、五中全會鮮明提出“適當降低社會保險費率”。從國家層面看，下調社保費率的工作快速推進。2015年以來，國務院先后將失業保險費率由3%降至2%，工傷保險平均費率由1%降至0.75%，將生育保險費率從不超過1%降到不超過0.5%。目前，五項社會保險繳費比例中，已降低三項。從部分省市情況看，廣東和浙江職工養老保險費率長期分別為23%和22%，低于全國的28%；合肥市將單位繳納基本醫療保險的費率由8%調整為7%，昆明市則由10%降低為9%。從江蘇實際看，江蘇養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險繳費累計，企業承擔30%左右，個人繳費11%左右，綜合社保費率超過40%，在全國居于高位。其中，企業職工養老保險費率分別高于廣東、浙江8%和7%。預計已經實施和預期實施的降低社保費率將對全省社保費收入總量造成新的沖擊。

非正常繳費規模增長不會再現的影響。20世紀70年代，我國還是實行單位保障的養老制度，20世紀90年代才開始實行社會統籌和個人賬戶相結合的社會保障制度模式，2003年《江蘇省社會保險費征繳條例》頒布。經過多年努力，目前，江蘇全省已經全面建立并整合城鄉居民基本養老保險制度，全面實施城鄉居民大病保險，調整完善被征地農民社會保障制度，覆蓋城鄉的社會保障體系基本建立，因清理歷史欠賬形成的一次性補繳、預繳等非正常繳費收入正在逐步減少。特別是近年來，未參保集體企業人員一次性補繳政策結束，被征地農民納入企保一次性補繳規模逐漸縮小，全省企業職工基本養老保險基金中，預繳及一次性繳費由2012年的247.98億元減少至2014年的167.77億元，2015年上半年，一次性繳費更減至57.04億元。

二、社會保險費征繳的深層次矛盾和問題日趨凸顯

社會保險費收支失衡，逐步凸顯了社會保險費征繳制度設計和運行中的一些深層次矛盾和問題。在經濟發展新常態和人口老齡化背景下，這些矛盾和問題成為全省經濟社會發展的制約因素。

實際費率與名義費率嚴重偏離。江蘇執行的社會保險綜合費率為42.25%，其中，基本養老保險費率28%，基本醫療保險費率11%，失業保險費率2%，工傷保險費率平均0.75%，生育保險費率0.5%。名義上，全省用人單位和個人繳納的社會保險費合計占到工資總額的40%以上，但是現實中卻沒有收繳上來相應的錢，相當數量的企業和用人單位是按當地規定最低繳費基數計算繳納社會保險費。比如，年收入10萬元，實際是按6萬元作基數繳納，造成實際費率嚴重低于名義費率。據測算，全省每年社會保障費實際繳納總額只是名義費率繳費的2/3，減少近1/3。究其根本原因，是名義費率偏高，社保費基不實。如果按名義費率繳費，企業負擔較重，特別是在經濟下行壓力下，企業普遍反映因社保費上漲造成成本上升。為規避成本壓力，企業做小職工工資，即做小社保費的費基。

參保登記和繳費不足依然存在。通過企業登記數和參保單位登記數、繳社保費人數和繳個人所得稅人數比對，顯示參保繳費擴面還有相當大空間。一是參保登記戶數不足。到2014年底，全省繳納基本養老保險用人單位戶數約為60萬戶，有稅申報的企業單位戶數為90萬戶，排除機構分設影響因素外，還有一定數量用人單位沒有辦理參保登記，至少還應有20%以上的擴面空間。二是參保登記人數不足。到2014年底，全省約有2200萬單位職工在地稅機關登記和申報個人所得稅，而辦理職工養老保險登記的人數約為1970萬人，相差約230萬人。三是參保繳費率不足。全省參保人數約為1970萬人，繳費人數僅為1800萬人左右，參保繳費率約為91%，繳費面不足依然存在。綜上說明，有相當一部分企業和從業人員仍然游離于社會保險之外，從實際情況看，主要集中在個體、民營和勞動密集型企業單位中。

制度條塊分割，運行機制比較僵化。江蘇社保費征繳采用“征核分離模式”，用人單位自行申報，人社部門審核繳費基數和應征額，并傳遞給地稅部門，地稅部門按照人社部門傳遞的數據征收社保費。在企業遵從度較低的情況下，申報不實是普遍現象，人社部門難以核實企業單位的工資發放數，而地稅部門雖然掌握企業單位真實的工資發放數，但無核實職責，稅收征管優勢無法發揮。同時，社保費征繳管理涉及人社、地稅、財政、銀行、法院、經信委等多部門，但是缺少政府牽頭，多部門協同工作機制的共治效能不足。一是制度聯建較慢。社保繳費登記、基數核定、日常管理、行政執法等分散在多個部門管理和操作，需要制度來規范、避免因職責不清造成的行政效能低下。二是信息互聯程度較低。社保征繳管理主體信息散落在地稅和人社兩個部門，處于信息割裂狀態，導致信息無法互聯互通和實現增值應用，管理和服務缺少效率性和便捷性。三是欠費執法難度較大。在社保欠費執法環節，地稅部門缺少直接有效的手段，必須依靠人行、商業銀行和法院等部門高度配合。從實際情況看，由于制度障礙和部門協作運行機制僵化，形成了一定負面效應。例如，近年來，全省發生30多起社保欠費的群體性投訴和上訪事件。

三、構建更加公平更可持續社會保險費制度的

總體思路

社會保險不僅是民生問題，也是經濟和社會問題。經濟進入新常態，人口老齡化和新型城鎮化加快推進，構建更加公平、更可持續的社會保險費制度面臨著嚴峻挑戰，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，遵循社會保險制度發展基本規律，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，著力增強社會保險制度體系的系統性，建立健全與經濟社會發展水平相適應，基本保障全面覆蓋，補充保障協調發展，兜底保障無縫銜接，基本社會保險應保盡保，保障待遇合理增長，財政投入穩定保障，統籌城鄉的更可靠、更可持續發展的體制機制，使廣大城鄉人民群眾更多更公平地共享改革發展成果，為建設“強富美高”新江蘇提供堅強的制度保障。重點要把握以下幾個原則：

堅持頂層設計與統籌協調相結合。以改革創新為動力，優化社會保險資源供給配置方式，全面加強社會保險制度整體設計，注重制度間的統籌銜接，加快相關制度的有效整合和成熟定型，建立內容科學、程序規范、配套完備、高效管用、公平正義的社會保險費制度框架體系。探索建立持續穩定的多元化投入機制、科學規范的宏觀管理機制，推進各項制度在城鄉、區域和群體之間公平公正，實現社會保險制度配置效率的最大化、公平的最優化和社會福利的均衡化，促進社會保險事業持續健康發展。

堅持精算平衡與可持續發展相結合。按照“強富美高”新要求，統籌考慮政府財政實力、企業承受能力和社會保險管理能力，合理確定各項社會保險的籌資比例、待遇標準和保險范圍，以保基本為優選目標，防止與經濟社會發展相脫離，有效避免“高福利陷阱”。持續擴大參保繳費覆蓋面，增強基金平衡能力，適時適當降低社會保險費率，建立健全預算管理和基金監督新機制，有效平衡國家、單位和個人負擔，進一步挖掘制度內基金自求平衡能力。堅持量力而行與盡力而為相結合，精算預測基金收支平衡，建立與人口規模、經濟發展階段和水平相匹配的彈性社會保險制度體系，確保基金中長期收支平衡與保險水平同步提升。

堅持促進公平與提升效率相結合。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，明確政府和市場各自角色和職責，進一步拓展市場化配置資源的力度和廣度。堅持普惠共享，以制度公平、機會公平、規則公平為重點，建立公平與效率相結合的配置方式，防止結構性矛盾和社會不公。建立參保者繳費與收益掛鉤機制，提高參保者參保繳費的積極性。適應新型城鎮化和人口流動性趨勢，完善社會保險關系轉移接續和參保繳費政策。

堅持權利與義務相結合。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益。合理確定政府、企業、個人等主體之間的責任，建立健全責任分擔機制，防止過分增加全體納稅人負擔。加快構建基本保障、兜底保障與補充保障協調發展的多層次社會保險體系。科學劃分政府間社會保障事權，合理確定中央和地方政府的支出責任。大力推進政府購買服務和政府與社會資本合作，積極引導社會力量和社會資本參與提供養老、醫療衛生、社會救助等服務。

堅持增保擴面與互助共濟相結合。按照“全覆蓋”的要求，進一步提高養老、醫療和其他社會保險制度的參保繳費率，掃除參保“盲點”和“死角”，防止重復參保，推動社會救助和福利制度實現應保盡保。培育和提升群眾的社會互濟意識，維護社保制度的長期穩定發展。優化整合制度，加強政策銜接，提高統籌層次，有效解決社會保障制度碎片化問題。逐步弱化城鄉之間、地區之間、群體之間社會保障政策和待遇水平差異，進一步體現公平性。

堅持改革創新與積極穩妥相結合。探索開征社會保險稅，推進統籌基金與個人賬戶基金分開征收的政策措施。率先推進社會保險管理體制綜合改革，打破條塊分割和城鄉界限，率先建立政策統一、險種協調、基金統籌運作的社會化管理體制，推進改革有步驟、有重點進行。探索通過福利彩票公益金留成、劃轉部分國有資本充實社保基金、銀行協議存款等保障增值辦法。

四、加快構建更加公平更可持續的

社會保險費征繳制度

構建更加公平、更可持續的社會保險費制度，是一項長期而復雜的現實任務。當前，必須以減輕企業負擔為導向，以參保擴面為基礎，以做實社保費基數為保障，堅持降率減負和提質增效并重，綜合施策，多措并舉，加快構建更加公平、更可持續的社會保險費征繳制度。

實施全民參保計劃，基本實現法定人員全覆蓋。一是鞏固已經形成的參保擴面工作機制，將法定參保單位基本納入社保征管體系，將法定參保人員基本納入社保體系，不斷擴大參保覆蓋范圍。構建登記一體化體系，保障辦理稅務登記（扣繳登記）的企事業單位全部納入社保征管體系。發揮地稅部門掌握全省自然人數據庫的優勢，加強企業登記數和參保單位登記數、申報個人所得稅人數和申報繳納社保費人數比對。二是重點關注大項目、大工程，跟進經濟增長點、就業集中點，加強參保繳費擴面服務，促其全額全員參保繳費。三是高度關注經營微利的中小企業，針對其參保積極性不高、從業人員年輕且流動性大等特點，加強宣傳引導，結合企業的參保需求和繳費能力，核定參保險種，提高參保繳費率。四是對經營狀況較好，農民工參加工傷保險或工傷醫療綜合險時間較長的單位，加強政策宣講，做好經辦服務，促進農民工參加養老保險。五是推進靈活就業人員參保，發揮地稅部門對個體工商戶征管優勢，街道、社區對零散務工人員的信息優勢，進一步跟蹤新型業態從業人員，加強宣傳服務，有效推進靈活就業人員參保比率。目前，全省靈活就業人員參保僅570萬人，擴面空間較大。

做實繳費基數，推進依法繳費。一是建立科學的社會平均工資核算辦法，使繳費所參考的社會平均工資更好地反映全體就業人員收入的實際情況，使其更接近真實的繳費能力。比如，目前繳費的下限是社會平均工資的60%，而達不到這個工資水平的低收入人員及其企業會感到負擔重。二是緊密結合經濟運行狀態調整費基。比如，遭遇普遍經營困難時，啟動臨時性社會保險費減免政策，幫助企業渡過難關。三是改變江蘇省社保最低工資基數和經濟發展實際不相匹配的狀況。可以將最低限改為不低于社會平均工資的50%，或者在經濟下行的情況下，暫時不逐年調高最低工資基數。四是做實繳費基數是保障依法繳費的基礎。加強地稅和人社部門合作，以地稅部門個人所得稅數據為基礎，核實企業單位申報社保繳費基數的真實性。以基本養老保險為例，2014年，全省企業單位計算繳納個人所得稅的工資性收入約為7400億元，如果做實繳費基數，經測算，江蘇社保費征繳收入約為3052億元。

積極穩妥降低社保費率，減輕企業負擔。研究制定制度“組合拳”，在擴面和做實繳費基數的基礎上，以精算平衡為原則，測算江蘇社保費率降低的空間，保障收入穩定增長和減輕企業負擔協調發展。綜合分析地稅和人社部門的數據和當前社保基金結余情況，一是可以適當降低基本養老保險費率。按2014年全省企業單位7400億元工資收入測算，要達到2014年基本養老保險1448億的規模，費率可以降低6%～8%左右。二是可以適當降低基本醫療保險費率。江蘇2014年底醫療征繳收入為665億，支出為586億，保險累計結余400多億。經測算，基本醫療保險降低2%左右，可維持當期平衡。如果按照條例“收支平衡，略有結余”的原則，則基本醫療保險可以有更大幅度的降低。三是可以適當降低失業保險費率。目前，江蘇失業保險累計結余較多，收入遠大于結余，備付期達36個月。可以按備付期12個月的原則，在2%的基礎上進一步調低0.5%～1%。四是將生育保險和基本醫療保險合并實施，已有的基金積余充實到基本醫療保險基金中。

建立健全科學高效的社保費征繳運行機制。加強組織管理。在經濟形勢嚴峻、社保費運行壓力增加的情況下，應加大對社保費征繳管理工作的重視，建立政府主導，財政、人社、地稅、銀行和法院等相關職能部門密切配合的運行管理制度。政府要切實起到組織協調作用，保障政策規范執行和部門協調有序。例如，鹽城和徐州兩地市政府牽頭建立了社保“人、稅、財、銀、法”五方聯動機制，起到有效整合資源、密切配合、保障民生、提升征繳管理質效的作用。深化部門協作。針對當前社保費征核分離模式帶來的各市、縣業務不統一等情況，建設全省統一的人社、地稅業務協作規范，形成全省社保征繳從登記、申報、繳費、入庫到清欠各環節流程的統一規范，構建優質的征繳管理基礎。深化地稅和人行、法院的業務協作，針對當前各級地稅機關無法查詢企業全部銀行存款、追繳欠費效率低的現狀，參照山東省做法，建設省地稅和人行協作的省級層面賬戶查詢機制；在省級層面加強省地稅局和省高院協作，建立全省統一的欠費強制執行工作機制。推進信息共享。建設信息基礎業務協作平臺。用信息技術聯結地稅和人社的社保征繳和經辦服務，以跨部門工作流模式、跨部門數據自動比對方式、風險任務自動推送手段，全面提升社保費征繳管理質效，有效保障社會保險費足額性征繳。目前，社保并聯信息協作平臺已經在昆山試點應用，得到人社部和國家稅務總局認可。建設覆蓋全省的大數據平臺。由政府牽頭，財政、人社、地稅、審計、人行、法院、信用辦等部門按全省統一規劃、統一規范、統一標準、分級負責的原則，建設全省統一的社會保險基金信息共享和應用平臺，對社會保險基金實施全程動態監督。四是推進宣傳服務。構建全方位的宣傳機制。多維度、多頻度、多部門廣泛宣傳社會保險的法定義務、作用和意義，提升社會各界和參保對象對社會保險的正確認識度，消除當前對社會保險認識不恰當的負面影響，起到正向積極引導作用。加強聯動服務。引入“互聯網+”理念，破解社保費征、核分離帶來業務辦理和服務的部門脫節，利用網絡和信息化手段提供實時便捷的多元化查詢、繳費和經辦服務，實現社保經辦業務的即提即辦、社保待遇的即征即享，社保事項的即查即知，讓老百姓切實享受到優質地便民服務，自覺提升依法繳費的遵從度。

（調研組組長：沈和、陳筠；成員：金世斌、陳幼迪、劉亮亮、吳江、謝燕銘、段兵、王培、劉錦芳；執筆：沈和、陳幼迪、段兵）

責任編輯：戴群英