系統論視閾下高校“兩個責任”落實機制研究

張明杰　吳榮順　李吉海

當前，高校腐敗現象多發易發的原因主要在于個人，但也折射出高校現行管理體制機制以及“兩個責任”落實過程中存在著諸多問題，如黨風廉政建設與業務工作不能同部署同落實，有的高校黨組織主要負責人主體責任意識不強，層層傳導壓力不夠，逐級落實責任不夠，監督責任失之于寬、失之于軟，責任難追究等。[1] 這些不足弱化了責任傳遞，進而影響了高校黨風廉政建設實效。針對高校組織運行特點，以及中央對當前反腐倡廉總體要求，切實將“兩個責任”落到實處，應進一步強化系統思維和頂層設計，將黨風廉政建設工作一般機制和方法內在于高校組織運行目標結構當中，理順兩個責任落實機制與體制機制，構建起符合高校組織特點的開放性動態運行機制。

一、將系統論引入“兩個責任”落實機制的

必要性與可行性分析

將系統論引入“兩個責任”落實機制的必要性分析。高校在“兩個責任”落實的具體實踐中存在著諸多問題。

首先是責任主體對黨風廉政建設工作認識存在誤區和偏差。作為承擔特定社會責任和功能的目標型組織來說，我國高校承載著人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承與創新的組織任務，可以看出，作為社會組織的高校，其組織架構的搭建與組織文化的培育，在某種程度上來說是圍繞著中心任務來安排實施的。因此，在具體實踐中，相當數量的高校在追求自身發展的同時，往往忽略了作為“部分”的反腐倡廉目標與作為“整體”的發展目標的同構性和內在一致性，致使反腐倡廉建設功能只是作為組織秩序運行糾偏而存在，對黨風廉政建設各項工作為組織內涵式發展所起到的促進式作用認識不足，具體表現在“一崗雙責”觀念淡薄，甚至將黨風廉政建設與中心工作割裂開來、對立起來，存在消極應對、簡單應付、流于形式的現象；有少數領導干部對落實黨風廉政責任制的布置只滿足于按上級的口徑提要求、喊口號，不注重聯系實際，所以很難落實到行動上；有的領導班子和領導干部不作為、慢作為、執行不力、不敢擔責，對領導班子和個人所承擔的責任沒有具體化，沒有剛性要求，缺乏程序性、保障性、懲戒性措施。

其次，高校“兩個責任”的落實體制機制不盡完善。就目標型組織而言，其組織結構的搭建在符合組織架構建設的管理學一般規律、滿足組織運行的基本需求以外，還應服務于其基本任務和目標的實現。因此，不同目標型組織間會體現出不同的組織架構特征和運行特點，高校組織形式和運行方式存在其自身特點。現實地看，作為部分目標的“反腐倡廉”內生于作為整體目標的“中心任務”程度還不夠，體現為制度設計和結構搭建的動力源不足，致使責任傳導與責任落實缺位。具體來看，高校的反腐倡廉建設，無論是宣傳教育機制，還是黨務校務公開機制、監督機制等都有待進一步完善，一些高校不同程度地存在著制度滯后、職能不明、監督不力、問責不力甚至制度空轉等現象。同時，有些高校紀檢監察組織不健全，人員配備相對較少，尤其缺少經濟財會、工程審計方面的人才。而現有干部隊伍的能力、素質與不斷發展的高校黨風廉政建設相比還有一定的差距。

將系統論引入“兩個責任”落實機制的可行性分析。系統論視域下的“兩個責任”落實機制，以推動“兩個責任”落地為導向，在高校組織運行實體的基礎之上，通過構建三個機制平臺，不斷完善責任傳導動力機制和責任評估反饋機制，促進高校“兩個責任”落到實處。

首先，有助于理順和完善當前高校黨風廉政建設工作模式，提高落實“兩個責任”的針對性和可操作性。在高校現有的組織架構和運行模式下，存在著廉政風險點多、面廣、線長，難以實現有效的責任傳導和全方位的動態監管的特點，特別是面對交叉專業和交叉工作時，極易出現責任不明確、相互推諉的現象，致使“兩個責任”難以落實或者空置。系統論視域下兩個責任落實機制并非外在于現行組織框架去另起爐灶，而是內嵌于現行組織結構當中，以組織當前運行狀態為基礎，以“責任落實”為基本任務，針對高校實際構建起責任協同聯動機制，搭建責任協同聯動結構布局，明確責任對象，優化機構人員，設置時點周期，完善運行模式，強化保障機制，健全制度體系，等等。依法梳理權力事項，編制權力目錄或清單，明確劃分權力范圍，清晰界定權力邊界，壓縮自由裁量空間，規范權力運行程序，形成權力運行流程圖，全面梳理以權力為導向的高校廉政風險源，為科學評估廉政風險提供理論依據和支撐。

其次，有助于建立高校廉政建設責任傳導長效機制，提高落實“兩個責任”持續性和時效性。現有高校落實“兩個責任”的基本做法和經驗體現了立項式的線性思維，主要進行的是單向壓力傳導，這種方式不利于“兩個責任”的全面落實，很難體現高校廉政風險的動態變化，更不利于建立高校黨風廉政責任傳導長效機制的形成。責任協同聯動機制—責任層級傳導機制—責任評估反饋機制三位一體的結構模式是在完善高校現有黨風廉政建設工作模式的基礎上，強化責任協同聯動和傳導機制，通過事前評估、過程控制、事后糾偏的系統過程，真正體現“崗位履職有標準、防控管理有措施、問責追究有依據”的常態化責任傳導思想，建立高校黨風廉政建設責任傳導的長效機制。

二、系統論視閾下高校“兩個責任”落實機制的構建

系統論視域下的高校兩個責任落實機制是基于高校組織實體運行現狀，通過構建責任協同聯動機制—責任層級傳導機制—責任評估反饋機制三位一體的結構模式，形成閉合循環的運作體系。以責任協同聯動機制的邏輯構建為基點，厘清高校“兩個責任”內涵、搭建責任協同聯動結構布局中的相關要素以及聯動機制的運行模式等方面內容；在群體動力學視角下，進一步探究責任層級傳導的動力源、責任傳導的載體和方式，進而形成校、院兩級的責任層級傳導機制，推動責任落實；責任傳導并非單向性的一次性過程，責任評估反饋機制包括評估主體的選取、評估對象的范圍、評估指標的設定以及評估結果的運用等多個方面，通過三個機制的相互作用，建立起協同聯動—層級傳導—評估反饋三位一體的動態關系過程，推動“兩個責任”落到實處。

責任協同聯動機制。從結構化的視角來看，任何一個社會組織的變革都涉及組織結構當中諸要素的變動，黨委主體責任、紀委監督責任作為反腐敗體制機制改革的一個重要方面，在構建高校“兩個責任”落實機制過程中，首先要解決的就是組織結構中的構成要素問題，就“反腐倡廉”這一目標而言，并非階段性任務一勞永逸，而是要滿足不斷變化的形勢和任務以及持續凈化政治生態和社會環境的動態要求。因此，如何將這非階段性任務坐實，實現效果的最優化，大規模的建制增加會在一定程度上影響組織結構的運行效率，責任協同聯動機制是在既有組織框架內，不增加人員編制和機構設置情況下的功能實現，其機制的構成應當囊括責任對象的確定，責任內容的明確，以及機構人員和運行模式等等方面。責任協同聯動機制旨在完善結構布局，規范內在要素和變量之間的相互關系，為責任傳導和責任評估提供基礎。

從目前我國高校組織架構來看，一般為學校和學院（系）兩級。因此，責任對象可以明確為校級黨委、紀委和院（系）級黨委或黨總支、紀委。高校黨委主體責任可以從結構、責任內容和能力三個方面來闡釋。首先從主體結構上看，黨委的主體責任主要包括各級黨委領導班子的集體責任、黨委主要負責人的第一責任、分管領導班子成員的領導責任；黨委領導班子對職責范圍內的黨風廉政建設負全面領導的集體責任，必須把黨風廉政建設作為黨的建設的重要內容，與各項業務工作緊密結合，一起部署，一起落實，一起檢查，一起考核；領導班子主要負責人是職責范圍內的黨風廉政建設的第一責任人，必須對黨風廉政建設重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦；領導班子其他成員根據工作分工，履行“一崗雙責”，必須對職責范圍內的黨風廉政建設負主要領導責任。從責任內容上看，具體表現在五個方面：加強領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題；領導和支持紀檢監察部門查處違紀違法問題；黨委主要負責同志要管好班子、帶好隊伍、當好廉潔從政的表率等。從主體能力看，黨委的主體責任還指各級黨委建立完善腐敗治理體系和實現腐敗治理能力現代化的領導力，具體包括各級黨委在黨風廉政建設和反腐敗工作中的統籌能力、協調能力、治理能力和保障能力等。紀委監督責任主要包括監督的地位、監督的客體或對象、監督的職責內容等方面。從監督地位上看，高校紀律檢查委員會是從事黨內監督的專門機關，具有黨內監督的權威地位和不可替代的作用；從監督客體或對象上，紀委的監督對象主要包括高校各級領導機關和黨員領導干部；從監督的責任來看，紀委的監督職責主要包括協助黨委組織協調高校黨風廉政建設和反腐敗工作，執紀、監督、問責。

厘清責任主體和責任內容，實現責任協同聯動，還應進一步完善組織機構，成立以高校黨委主要負責同志為組長的黨風廉政建設和反腐敗工作小組，完善小組議事規則和工作模式，院系一級也應進一步完善二級紀委建設，筑牢組織基礎，健全責任協同聯動機制。

責任層級傳導機制。責任層級傳導機制作為高校“兩個責任”落實機制的重要環節，起著承上啟下的關鍵作用。責任層級傳導機制的構建，首先要解決的就是動力源問題，如何實現在責任層級傳導、壓力層層傳遞過程中力度不減、實效不變。從群體動力學的角度考慮，也就是作為群體的組織在運轉過程中由一種集體意識如何上升為集體行為的問題，即，在行為選擇過程中，無論是出于道德自律的習慣化選擇，還是出于利弊分析的理性化判斷，最終的行為選擇趨向于目標實現。在制度經濟學看來，動力基礎一般來源于兩個層面，即，意識形態的“軟”層面和制度規則的“硬”層面，以兩個層面為切入點，細化責任層級傳導方式和途徑，突出思想意識的自律和制度規則的他律作用，形成責任分層、分級、分線、分項傳導機制，推動責任落實。

具體來看，如何實現動力源的持續性問題，康德將道德的實現歸結于人的意志自律，認為：“意志自律是一切道德法則以及合乎這些法則的職責的獨一無二的原則。”[2]在什么因素能夠確保意志自律實現的問題解決上，必然導向兩個維度思考：一個是人的道德存在是人的意志自律的根據；另一個是道德制度的確立，兩個維度緊密聯系在一起，簡單來看，可以歸結為倫理價值和制度規范兩個層面。因此，共同信念的塑造需要一種倫理價值的養成機制，增強個體乃至群體的責任意識和目標認同，高校可以通過拓展黨風廉政建設責任制承諾書的簽訂范圍、優化責任承諾書的責任內容，根據反腐倡廉形勢和要求適時調整，將新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》精神融入責任要求，深度傳導壓力，層層簽字背書，通過儀式的象征意義，深化責任認同。積極探索實行單位主要領導與班子成員簽、班子成員與分管領域負責人簽，形成一級抓一級、層層抓落實的責任鏈條，明確追責源頭；增強黨員領導干部述職述廉頻度，通過集體行為的身體實踐，完成儀式化的象征和教化意義，增強其對責任意識與目標認同的自覺性和主動性。

制度規則層面，從道德制度和法律制度兩方面視角入手，一是推動“兩個責任”落實相關制度的制定和完善，另一方面也包括巡視檢查、督促座談等具體行為的制度化，以制度強化紀律的剛性要求，推動責任傳導，確保黨風廉政建設和反腐敗工作任務在各單位、各崗位的責任落實和推進到位。

責任評估反饋機制。責任評估反饋機制，既是考察“兩個責任”落實情況的標尺，促進高校推動“兩個責任”進一步落實的關鍵，也是構建責任協同—責任傳導—責任評估三位一體結構模式的重要一環。

避免單向度的壓力傳導，責任評估和反饋顯得尤為重要，責任評估反饋機制的現實構建主要分為兩個維度：技術維和實體維。從技術維來看，應涉及責任評估規范、責任評估方法、責任評估指標、責任評估程序以及常態化評估時點；而實體維包括責任認定與追究、責任評估人員、評估運行模式以及評估委托模式。

通過厘清高校各級黨委、有關部門和紀委的責任邊界，建立責任評估機制，能夠進一步規范對黨委落實主體責任和紀委落實監督責任的檢查考核。制定責任追究實施細則，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，堅持有錯必究、有責必問，防止黨風廉政建設“兩個責任”流于形式。于高校黨風廉政建設整體工作來看，按照轉職能、轉方式和轉作風的要求，使紀委從大量的具體事務中解脫出來，能夠既協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，又督促檢查相關部門落實黨風廉政建設各項工作任務，強化執紀監督和查辦腐敗案件的主要職責。

協同聯動、層級傳導與評估反饋三機制相互關系。責任協同聯動、責任層級傳導、責任評估反饋三個機制是構成高校“兩個責任”落實機制的重要組成部分，三者相互依存，相互促進，缺一不可。責任協同聯動機制是落實“兩個責任”的邏輯起點，發揮著基礎性作用，直接影響著責任傳導和責任評估；責任層級傳導機制承上啟下，是責任落實的實務操作層面，具有長期性和復雜性，責任層級傳導的現實情況直接影響著“兩個責任”的落實成效；責任評估反饋的結果又會作用于責任協同聯動機制，不斷修正其政策的制定和完善。

三、高校“兩個責任”落實機制的保障體系

從功能結構上對高校“兩個責任”落實機制進行闡釋之外，對確保落實機制運轉的長效化，還需構建和完善高校“兩個”責任落實機制的保障體系。

制度保障體系。全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要一環，也是實現全面從嚴治黨的基本路徑。法律法規既是制度的狹義表現，也是制度的有效實施保障。在構建高校“兩個責任”落實機制的同時，還應當在高校大學章程的基礎上完善黨風廉政建設和反腐敗制度體系建設。加強制度建設是建立健全懲治和預防腐敗體系的核心內容，是新形勢下推進黨風廉政建設治本抓源的基礎，也是實現由“不敢腐”到“不想腐”的具體路徑。從根本上講，反腐倡廉制度主要是通過發揮制度本身所特有的強制力和規范作用，有效制約黨員干部的行為，使其在規定的權限和范圍內運作，并對失范行為進行懲處，從源頭上防止和克服權力濫用、不正之風等腐敗現象。同時要從風險防控的角度，把廉潔性要求融入制度建設，推進制度的廉潔性評估，把權力關進制度的籠子，推動依法治校，圍繞規范決策行為、行政行為、辦學行為、干部人事管理等目標，推進有關職能部門加強對重點領域的制度建設，切實推進依法治校，鏟除腐敗現象賴以生存的土壤，營造風清氣正的教育生態環境。

文化保障體系。高校“兩個責任”落實機制內在于高校組織運行當中，是高校黨風廉政建設和反腐敗工作整體格局的有機組成部分。這一機制與外在的組織環境呈相互作用關系，在一定程度上講，高校“兩個責任”落實機制運轉和成效與外在于其的高校政治文化環境有一定的相關性，風清氣正的校園氛圍對于黨員領導干部和教職工強化紀律意識，牢固樹立廉潔自律意識起著重要的引領和規范作用，進而可以有力促進“兩個責任”落實機制的有效運行，推動兩個責任落到實處。因此，加強校園廉政文化建設，培育廉潔文化，發揮育人、教化功能，完善“大宣教”格局，繼續根據高校師生不同群體的特點，建立健全分層分類施教機制。對于黨員領導干部，著力加強理想信念和宗旨教育、黨風黨紀教育，嚴明政治紀律、組織紀律，遵循黨章這個總章程和總規矩，筑牢思想上拒腐防變的堤壩，敦促領導干部按本色做人、按角色做人。對于重點領域、關鍵崗位工作人員以及課題負責人等科研人員，加強法律法規、財經紀律教育。對于一線教師，在開展普遍的政治紀律、組織紀律教育及人民教師社會責任感教育的同時，牢牢占領高校意識形態主陣地。對于廣大學生，要深入開展社會主義核心價值觀教育，將廉潔教育納入人才培養體系，培養和造就社會主義事業的合格建設者和可靠接班人，從多個層面和角度培育廉潔文化，構建文化保障體系。

參考文獻：

[1]2015年11月24日，教育部黨組研究決定，對中國傳媒大學黨委書記、校長等8名黨員領導干部因落實管黨治黨不力、主體責任落實不到位等違紀問題進行通報，按程序分別給予紀律處分和組織處理。見中央紀委監察部網站：http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201511/t20151124_67474.html

[2]康德.實踐理性批判[M].北京：人民出版社，2004：36.

〔本文系教育部人文社會科學研究專項“高校黨風廉政建設‘兩個責任封閉機制研究”（15JDJYLZ01），江蘇省高校哲學社會科學研究項目“高校黨委主體責任紀委監督責任落實機制研究”（2014SJA019），東南大學黨建重點研究項目“控制論視域下高校‘三不腐有效機制的實施路徑研究”（DJ201502）的中間研究成果〕

（作者單位：東南大學紀委）

責任編輯：張功杭