新疆游牧民定居后的經濟發展

沙力哈·康巴太

一、新疆游牧民定居的發展歷程

牧民定居是一項復雜系統的社會建設工程，它經歷了一個從萌芽到發展的歷史過程。 新疆自治區大規模游牧民定居活動是從 1986 年逐步開展的。1986 年自治區黨委和人民政府召開的“加快發展北疆牧區經濟工作會議”，明確肯定了實現定居是正確的方向， 26 年來，新疆牧民定居工作有了很大發展。回顧歷程可以劃分為起步、發展、提高、跨越發展三個階段：

1.1995 年——2000 年為發展階段。 新疆畜牧廳 “九五”規劃中對牧民定居工作提出了具體的要求。“九五”期間，每年定居牧民 8000 戶，到 2000 年累計定居 12 萬戶，占牧戶總數的 80%。在結合牧區實際的基礎上，制定了牧民定居標準，要求定居牧民做到“三通”、“四有”、“五配套”、“三化”、“兩不轉”。“三通”即定居點要通水、通路、通電。“四有” 即定居牧民每戶至少擁有草料地北疆 50—100 畝，南疆 20—50 畝，牲畜冷季基本做到舍飼，時間不少于 120 天；每戶有磚木結構的住房，人均建筑面積達到 15 平方米以上；每戶至少有永久性棚圈 150—250 平方米；定居點要有樹木。

2.2001 年——2007 年進入提高階段。根據牧民定居質量和效益低的問題，自治區提出在“十五”期間要“繼續穩步發展草原畜牧業，進一步加快對傳統畜牧業的改造，加強草地生態保護和建設，全面實現牧民定居，并在鞏固和完善牧民定居成果的基礎上，大力發展家庭牧場，推進傳統畜牧業向現代畜牧業的轉變”。在 2002 年 8 月召開的第二次新疆畜牧業工作會議中對牧民定居又提出了更高的要求，要“進一步加大飼草料基地建設和牧民定居工作力度，促進畜牧業生產經營方式的轉變。草原牧區要繼續抓好牧民定居建設，全面提高定居水平，使定居戶基本達到“三通、四有、五配套”的標準，牧民和牲畜都能夠真正定居下來。

3.2008 年——至今進入跨越發展階段。 2008 年 7 月，第三次新疆畜牧業工作會議提出：“全力推進牧民定居建設。按照定得下、穩得住、能致富的要求，遵循‘定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水的原則，堅持‘三通、四有、五配套的標準。采取異地搬遷和農區、城鎮、城郊插花安置等形式，把牧民定居工作與社會主義新農村建設、推進農村城鎮化和建設現代農業有機結合起來” 。自治區十七屆黨的擴大會議把 2011 年定為“民生建設年”，而牧民定居工程又在各項民生工程的前列，這就決定了牧民定居工程要實現跨越式發展。

二、關于游牧民族定居的政策

1.游牧民族定居政策是黨的民族經濟政策的一部分。少數民族經濟政策是黨和國家為指導和影響我國少數民族和民族地區經濟活動所規定并付諸實施的準則和措施，是宏觀經濟控制的手段，根本目標是發展民族地區經濟，使各民族共同發展繁榮。 加快發展各民族的經濟建設事業是馬克思主義一貫重視的民族理論政策原則，是我們黨和國家的一項重要的民族政策，也是實現各民族共同繁榮的根本途徑。

2.游牧民族定居政策的演變發展。游牧民定居政策是黨的民族經濟政策的重要內容之一，隨著黨對畜牧業經濟和生態環境的認識的加深， 游牧民定居政策的制定和實施在逐步發展。游牧民定居政策經歷了一個逐步完善的歷史過程。 黨的十一屆三中全會以后，經濟建設成為我國社會主義建設工作的中心。2010 年 3 月 5 日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議召開，在溫家寶總理做的政府工作報告中，專門提到要加快游牧民定居工程，指出要認真落實中央支持少數民族和民族地區發展的政策措施，優先支持邊疆民族地區加快發展。加快完成邊境一線地區危舊房改造，實施游牧民定居工程。在新的時代背景下，為游牧民族定居開創了嶄新的局面。

三、烏魯木齊縣牧民定居的概述

1.縣牧民定居的原因。 新疆烏魯木齊縣是一個以牧業為主的縣。歷史來看，自治縣與農業相關的資源、人口具有以下主要特點：土地資源遼闊、土地利用類型豐富、氣候資源空間分異明顯，分別適合于發展草地畜牧業和種植業。由于人口數量較少，在一段時期內，水、草地、耕地資源短缺的問題被掩蓋、資源與人口之間的矛盾沒有突現。隨著時間的推移，牧區人口數量有了明顯的增加，草地資源的人口承載力日趨下降最終不堪重負。與自治區同步，數年前自治縣開始實施游牧民定居工程。從此，烏魯木齊縣開始了恢復草地資源人口承載力的探索和努力。并且在實施游牧民定居工程中，深刻認識到游牧民定居問題的實質，創造性地提出和實踐了“以轉變牧民身份”為標志的游牧民定居新模式，取得了積極的效果。

2.縣牧民定居的內容。 新中國成立后，尤其是改革開放以來，定居化已成為新疆牧區的大勢所趨。新疆有計劃、大規模推行牧民定居是從 20 世紀 80 年代中期開始的。通過 20 多年的實踐和探索，新疆形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干線”、“插花式”、“村落式”、“異地搬遷定居”和“進城定居”等不同的定居模式。 按照自治區畜牧廳規定的定居點建設標準：“三通、四有、五配套”。“三通”即通水、通路、通電。“四有”即有人工飼草料地、住房、棚圈、園林地。“五配套”包括牧民中心定居點實現信息、技術服務、衛生院、學校、文化室及商貿設施配套。目前全區已有 10.65 萬戶、40.29 萬牧民按照“三通、四有、五配套”的標準實現了定居。

3.縣牧民定居的新形式。 （1）城鎮化定居。擴建城鎮基礎設施和服務設施，在城鎮建立規格較高的牧民定居點，與新型城鎮化協調一致。2010年初，開工建設牧民定居樓房 600 套，牧民自愿選擇 70-120 平方米不等的戶型面積。到“十二五”末，凡是 1984 年以前在本縣落戶的牧民，每戶在城鎮都有樓房 1 套。 （2）現代化農場開發區定居。 2007 年，縣啟動了北部牧民移民搬遷工程，計劃轉移北部牧區貧困牧民 1000 戶，到開發區參與農業開發，從事農業生產或現代養殖。目前開發區已定居牧民 748 戶。政府為每戶牧民配套建設定居房 78 平方米（牧民自籌 1～1.5 萬元），無償劃撥宅基地 5 畝，耕地 50 畝，由開發區管委會統一對搬遷戶進行管理，采取“公司+農戶”的模式進行農業生產經營。

四、牧民定居取得的階段成果

1. 向產業工人轉變。結合以礦產資源開發為基礎的新型工業化發展，抓住新型城鎮化建設的有利機遇，加大對定居城鎮牧民技能培訓力度，有計劃、有組織地引導農牧民掌握 1～2 門的實用技術，實現牧民進城務工由“體力型”向“技能型”轉變，由“短期型”向“長期型”轉變，由“零散式”向“規模型”轉變，同時引導其走進工礦企業，成為“產業工人”，轉變身份，長期穩定地過上城鎮生活。

2.向新型農民轉變。2007 年，自治縣按照“搬得出、定得住、能致富”的原則，將北部山區查干庫勒鄉、莫特格鄉貧困農牧民 20 戶搬遷到察和特生態農業綜合開發區，由開發區管委會統一管理，至 2010 年末，察和特生態農業綜合開發區已定居牧民 748 戶，從事農業生產或現代養殖，正逐步實現由傳統牧民向新型農民的轉變目前，在縣政府主導下，定居牧民把自己 2.6 萬畝土地流轉給香港弘港集團旗下的自治縣雙色港農業綜合開發有限公司，到該公司務工的牧民按月最低工資 1200 元，月收入最高可達 3000 元以上，搬遷戶人均月工資達到1600 元。

3.向新型牧民轉變。2006 年完成牧民定居總投入 1264 萬元，建設住房 402 戶，配套暖棚圈建設完成 408 座，完成配套飼草料地 15070 畝；2007 年牧民定居總投入 967.5 萬元，完成牧民定居 401 戶，配套暖圈建設 229 座，配套飼草料地建設 15030 畝；2009年縣里爭取到國家補助投資游牧民定居項目991戶，總投資 4681.48 萬元，實施 420 戶建設任務，配套暖圈建設 420 座，配套飼草料地建設 10200 畝。 [基金項目：本文受新疆財經大學新疆百豐天圓律師事務所產學研聯合培養研究生基地規劃項目資助]

（作者單位：新疆財經大學法學院）