中國特色社會主義稅制改革深化與實踐

郭雅倩

面對當前我國經濟發展一系列突出矛盾和挑戰，現行稅收制度必須根據實體經濟變化形勢做出部署。稅制改革作為財稅體制改革的關鍵環節，其改革的力度和方向對政府間關系的藍圖有著極為廣泛而深刻的影響力。把稅收作為國家治理中宏觀經濟調控的重要政策工具，是市場經濟國家的慣例。應該說，稅收職能的發揮在宏觀上和微觀上都能起到四兩撥千斤的功效，在全面深化改革的時代背景下，稅收在國家治理中的重要地位牢不可破。

一、中國稅收制度改革的宏觀分析

十八屆三中全會明確指出：“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。1994年確立分稅制改革是按照分事、分稅和分管的中性稅制思想設計，以此確定中央和地方政府的稅收來源，但現實情況是偏離了這種中性稅制構想。

1. 中央和地方政府收支不平衡，有?！胺质隆钡闹行远愔?。從中央財政平衡角度看，關注其支出，2014年中央財政總支出為69673.77億元，包括三部分：其一是補充中央預算調節基金，占中央總支出的1.67% ； 其二是中央對地方稅收返還和轉移支付，占中央總支出的69%；其三是中央本級支出，占中央總支出的29%?？梢?，中央財政的財源僅有29%用于本級支出。

從地方財政平衡角度來看，關注其收入，2013年地方財政總收入為117156.51億元，分為四部分：其一是地方財政收支差額，占地方財政總收入的3% ； 其二是地方財政調入資金，占地方財政收入的0.13% ；其三是中央對地方稅收返還和轉移支付，占地方財政總收入的41%；其四是地方財政本級收入，占地方財政收入的59%。可見，地方財政支出中只有59%是依靠自身籌集的財政資金，而41%則要依靠中央對地方稅收返還和轉移支付來完成。

在整個財政管理體制中，中央和地方財政關系處于互不平衡的狀態。中央財政財權很大，但本級支出比重卻很小，還不到30%；地方政府財權較小，只有59%是自身籌集的財政收入，但支出卻很大，要依靠中央對其轉移支付進行補充。

2. 地方政府有限的財權管理有?！胺止堋钡闹行远愔?。我國實行的是一級財政一級預算，各級預算相對獨立自求平衡。按照這種管理機制，對于地方政府來說就應該有相對獨立的收支管理權和預算平衡權。但是面對龐大的轉移支付規模占到地方政府收入很大一部分，某種意義上來說，地方政府能夠自身支配的收入有限，其支出很大程度上依賴中央的轉移支付才能完成，地方政府這種有限的財權管理現狀降低了財政努力積極性。如果這種格局一直存在，甚至體制化的話，必將使得地方政府難以有獨立的收支管理權和預算平衡權，從而違背中性稅制設計的原則。

二、中國稅收制度改革中稅收結構微觀分析

1.個人所得稅改革分析。 “十一五” 時期闡述了個人所得稅由目前的分項征收向綜合與分類相結合的改革方向推進。目前對個人所得稅政策調整主要是提高起征點、調整累進稅率檔次來緩解居民稅負公平。這無法從根本上緩解居民之間的貧富差距，因此，個人所得稅要發揮籌集財政收入、調節收入分配功能，發揮稅收公平功能，應該借鑒美國個人所得稅制。 其一，個人所得稅率問題。美國里根政府（1981-1989年）和小布什政府（2001-2009年）時期，主張減稅政策，降低了最高邊際稅率，同時提高了最低邊際稅率，減少累進級次調節個人所得稅來刺激經濟。我國自1986年正式開征個人所得稅，邊際最高稅率為 55%，2011年調整了個人所得稅率和超額累進稅率檔次，邊際稅率為3%-45%。從中國和美國邊際稅率可以看出，首先，美國的邊際稅率比中國要窄，并處于變動之中，這種靈活的方式有助于稅收政策適應宏觀經濟形勢發展的需求。其次，個人所得稅作為調節國民再分配的有效工具，對于具有較高邊際消費傾向低收入者，增加可支配收入，刺激消費。 其二，個人所得稅在稅收收入中的地位。個人所得稅作為生成要素收入稅，中國和美國個人所得稅占稅收收入比重差距很大。美國個人所得稅占稅收比重大概在40%左右，而中國則只有6%左右。這也體現了兩個國家的國民財富分配不一致，美國財富主要集中的居民手中，個人所得稅主要來源于中等收入和高收入納稅人，個人所得稅在調控經濟中發揮了重要作用。在我國大量財富由國家和集體控制，家庭收入主要是勞動所得，居民個人手中收入財富有限，從而使得個人所得稅作為籌集財政收入、縮小貧富差距的功能弱化。

2.房產稅改革困境分析 。自2011年在上海、重慶試點房產稅改革，歷經3年時間并沒有得到預期的改革成果。房產稅改革的方向是要建立在房產登記制度和評估制度的基礎上對存量房產進行征稅制度。目前房產稅改革仍然存在很大阻力：其一，房產稅制改革牽動面太大。房產稅改革涉及契稅、企業所得稅、土地增值稅、耕地占用稅及城鎮土地使用稅等多個稅種，在沒有營造合適的制度環境下，造成居民的抵觸心理和社會成本。這種制度環境首先要對房產稅立法，只有上升至法律層面，才能破除各方面的阻力，為保證房產稅試點的有效執行提供保障。 其二，房產稅收入歸屬問題。按照財政分權理論，房產稅應該劃入地方財政收入中，但是中國目前是五級政府，省級以下包括省、市、縣、鄉鎮政府，房產稅歸屬范疇又擴大了，特別是對有財政困境的基層政府來說，如果能成為各級政府自主性財源，從而可以減少基層政府對土地財政的依賴，穩定房地產市場，維護整個社會經濟的健康發展。另外，我國也是典型的城鄉二元結構，在推進城鎮化過程中，城鄉緊密結合在一起，城鎮房產和農村房產性質不一樣，房產稅的實施也存在困難。

3.環境稅開征難點分析 。2015年1月1日起要施行剛修訂的《環境保護法》，新環保法的通過加強了社會公眾對保護環境的社會意識。修訂后的環保法從法律層面加大了高能耗、高污染、高排放企業的經營成本，對于違法排污企業明確了懲罰措施。然而以“費改稅”征收環境稅的這項工作醞釀六年之久也沒有正式出臺，究其原因有以下幾方面： 其一，“費改稅”一步到位比較艱難?！百M改稅”之后的環境稅政策框架與排污費有很大區別，因為污染排放收費的范圍很寬，這就對征稅范圍確定帶來很大的困難。這個困難在稅目的確定上，目前有幾種觀點：一是環境稅應該設立污染排放稅和碳稅兩種稅目； 另一種看法是將污染排放稅和碳稅合二為一。當然還有一種看法環境稅特指污染排放稅，而把碳稅獨立出來。因此如何設置環境稅成為一個爭論的焦點。 其二，環境稅的負擔率界定難題。環境稅率如何界定，稅率太低，可能對保護環境起到的作用有限，稅率太高，企業承擔了更重的稅收負擔。因此，確定合理的環境稅稅率水平，如何均衡國家宏觀經濟發展與企業稅負的微觀經濟效應關系至關重要。 其三，相關的配套措施仍有待完善。環境稅的征管模式是以環保部門認定、稅務機關進行征收，這就要求環保部門和稅務部門要建立起相關的配套設施，比如技術人員配備、設備維護和運行、環保部門機構運行、經費等要有相應的保障，特別是環保部門如何認定、審核環境稅的事務至關重要，否則征收環境稅收就可能存在不公平現象，這是環境稅制的難點和關鍵。

三、小結

自改革開放以來，我國經濟保持了高速增長，這與財稅改革的推進密不可分。然而，盡管我國稅制經過不斷調整和完善，但稅制結構總體基本格局沒有很大改變，隨著經濟總量的持續增長，經濟結構失衡、收入分配不公、資源環境瓶頸等社會矛盾日益凸顯，財稅制度作為經濟體制的重要組成部分，并沒有完全發揮調節經濟結構和發展方式的重任，非中性稅收制度與經濟發展的現實弊端逐漸顯露，對構建社會主義市場經濟仍存在阻礙因素。

因此，新一輪財稅改革要以十八屆三中全會精神為指導思想，制定全面服務于經濟、政治、社會和生態各領域財稅改革路徑，調整非均衡的收入分配格局，通過理順政府間財政關系，界定各級政府職能，按照“穩定稅負、擴大稅基、合理分權”的原則，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用，能夠在更大程度和范圍內發揮市場在資源配置中的作用。

（作者單位：北京郵電大學公共管理學院）